让新业态劳动者权益“不落空”
代表作之一
记者日前采访外卖骑手、快递小哥、网约车司机、电商平台主播等新业态劳动者，他们普遍反映“工作时间超长”。专家表示——
【让新业态劳动者权益“不落空”①】
灵活的工时不能“灵活”了劳动者的健康权益
编者按
随着新技术新业态新模式蓬勃发展，快递员、网约车驾驶员、外卖送餐员等新就业形态劳动者大量涌现。如何切实保障这部分劳动者的正当权益，为他们创造更好的发展环境、职业环境，成为社会关注的热点。
日前，8部门联合印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，直指从业者最关心、最直接、最现实的权益问题。全国总工会也于近日下发了《关于切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益的意见》，推动建立健全新业态劳动者权益保障机制。本版推出《让新业态劳动者权益“不落空”》系列报道，聚焦新业态劳动者在休息、劳动报酬、劳动安全等方面的突出问题，旨在助力推动新业态劳动者权益保障的进一步落实，敬请关注。
北京外卖骑手飞哥前段时间病了一场，“体力不行了”。飞哥今年45岁，做外卖骑手4年。“我见过一个骑手兄弟每天只睡两三个小时，甚至骑着电瓶车都能睡着。有一天他突然摔倒在路边，被送到医院后医生说是疲劳过度加营养不良。”
在飞哥组建的外卖骑手微信群中，这样的事情时常被讲起。近日，《工人日报》记者采访了外卖骑手、快递小哥、网约车司机、电商平台主播等新业态劳动者，他们普遍反映“工作时间超长”“缺乏休息”。
日前，8部门联合印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，其中要求推动行业明确劳动定员定额标准，科学确定劳动者工作量和劳动强度。受访专家表示，就业形态在发生改变，但保障新业态劳动者身心健康的价值取向没有变。
一天送182单外卖得干多少个小时
182单，这是一家外卖平台骑手榜单上北京“单王”某天的派送成绩。
“这是什么概念？”飞哥感到不可思议，“就算1个小时能送10单，那得连续干多少个小时？骑得有多快？”他顿了顿说，“还真就有人做到了。”
北京义联劳动法援助与研究中心长期关注外卖员群体权益保障问题。该中心以北京地区外卖骑手为对象做过调研并形成2020年度报告。报告显示，95%以上的外卖员日工作时间超过8个小时，其中每天工作时间在11小时~12小时的占比38.8%，工作时间在12小时以上的占比28.08%。
“对比2019年的调研结果，可以发现外卖员的劳动时间持续增长。”北京义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平说。
和飞哥一样，53岁的北京网约车司机周师傅也会提醒自己“别那么拼”。每天早上7点出车，接一波上班早高峰的单子后，他会在上午10点多回家补个觉，下午4点多接着干到第二天凌晨。
周师傅曾有过“极拼”的时候。几年前几大网约车平台刚兴起，他在好几个平台都注册了账号接活儿，从早上6点连续干到夜里12点以后，“整天处于不停接单赚钱的兴奋状态”。但他坦言：“这就是疲劳战术，渐渐地就干不动了。”
三年多前，90后的小洁成为黑龙江一家公司孵化的电商主播，卖当地特产。“一场直播时长3小时起算，4小时算正常，最长的一次我连续播了12个小时。”她说，下午1点到第二天凌晨2点是黄金时段，主播除了中途上厕所几乎不离开直播间。
长期饮食和休息的不规律让小洁患上了胃病，离不开胃药和益生菌。直播间之外，她还负责选品、售后等工作，“睡觉前都在手机上选品，醒来发现手机还拿在手上。”
“谁不想休息呢？都是为了挣钱”
“谁不想休息呢？”26岁的快递小哥小郭道出心声，“都是为了挣钱。”
今年6月，小郭从河北农村来到北京做快递员。每天早上6点半到站点取件，晚上9点多下班，送一单挣2元。目前还是新人的他一个月挣7000元左右，有同事挣的是他的两倍。“干得越多，挣的越多。”小郭说。
当前，计件工资是快递员、外卖员等群体的主要工资计算方式，劳动者为了多挣工资，不得不长时间工作。“还有一些平台规定，只有达到一定的工作量，才能拿到更高的补贴。”黄乐平说。
北京义联劳动法援助与研究中心发布的调研报告显示，44.16%的外卖员每月的送单量都在800单以上。“工作时间的增长和送单量高企不下的背后，是平台单方面降低单价，外卖配送员被迫延长工作时间以维持原来的收入。”报告指出。
在首都经济贸易大学劳动经济学院教授范围看来，新就业形态对工时制度的监管以及相关制度的制定和执行，带来很大挑战。
“平台利用新技术的优势使得劳动者超长时间工作，而当前监察执法的手段和力量还没完全跟上。”范围说，“加上相应的法律责任没有完全落实，平台很难主动地去限制从业人员接单的数量或接单时间。”
日前，福建省厦门市工会劳动法律监督委员会向该市餐饮平台发出提示函，其中有一条提示引人注目：外卖员连续送单超4小时，20分钟内不再派单。
“这是一个非常好的建议和尝试，与此次8部门联合发文提到的相关意见整体上是保持一致的。”范围说。
不过，范围也认为，这一条措施怎么落实，怎么解决平台甚至从业者的不自主性和不自愿性问题，还需要进一步讨论。
黄乐平对此表示，要解决这个问题，应该让外卖员在工会的帮助下拥有更多的议价权。
应设定与新业态相适应的工时标准
“从新业态劳动者权益保障的角度，应该设定相应的工时标准。”范围认为，这个设定可以适当区别于传统的8小时工作制，“具体在设定上需要在新业态发展和劳动者权益保障之间找到平衡。”
范围表示，有了相应的工时标准以后，监察执法也要探索与新业态相适配的新路子。
“由于对新技术的应用，平台对从业者的管理越来越精细。那么，监管部门能否依托这种技术，使得监管越来越精细，越来越实时？”范围说，“比如，在监察执法中依托数字技术与平台打通，对平台是否存在从业者超时工作等情况进行实时监督，并且执法信息平台能主动预警。”
“当然，要让平台配合，需要有一个强有力的执法机制，以及让平台承担严格的法律责任。”范围说。
黄乐平认为，要把保障新业态劳动者权益的措施真正落实好，需要通过法律法规的出台。在此之前，可以通过产业工会或者平台所属行业协会，推动制定新业态从业者的基本工时标准。或者通过平台和从业者签订合同，对工作时长等作出约定。
采访中，受访专家都提到一个问题：新业态工时制度和传统工时制度的“变与不变”。
“从经济从属性来讲，新业态劳动者相比传统劳动者有了更多的工作灵活性。但从人格从属性来说，二者没有本质的区别。”黄乐平表示，“对于新业态劳动者，也要给予其应该享有的基本的劳动保障。”
范围也持相同观点。他认为，工时制度解决的就是劳动者健康权益保障问题。“一个人不能无休止地工作，不然不仅有损身体健康，也会影响到劳动者履行其他社会责任，比如抚育小孩、陪伴老人等。”
“制定相应的工时标准，保障新业态劳动者身心健康，这个价值取向应该是不变的。”范围说。
代表作之二
一专送骑手在工作中受伤，在找用人单位时发现，派单、投保、发工资、缴个税的公司主体至少涉及5家——
【让新业态劳动者权益“不落空”④】
层层转包把外卖骑手的劳动关系“转晕了”
44岁的外卖骑手邵新银受伤已两年多，历经5次司法程序，仍然未找到承担法律责任的用人单位。
北京、重庆两地的律师在为邵新银提供法律援助时，都明显感到了案件的棘手：给邵新银派单、投保、发工资、缴个税的主体涉及至少5家公司。找不到用人单位，邵新银陷入劳动关系难认定的法律困境。
骑手受伤后找不到单位担责
2017年，邵新银从河北来到北京做外卖骑手。2019年4月27日，他在工作途中发生交通事故受伤，被诊断为九级伤残。
在北京致诚农民工法律援助与研究中心律师的帮助下，邵新银在北京提起劳动仲裁。2020年8月，仲裁确认他与站点所属的某物流有限公司（以下简称“物流公司”）存在劳动关系。
就在邵新银准备申请工伤认定时，他突然接到了被诉的消息：物流公司在其注册地重庆提起诉讼，请求确认其与邵新银不存在劳动关系。
这让邵新银感到错愕。他的法援律师在查看其手机APP时，则有了更为“惊人”的发现：邵新银用的是某外卖平台公司开发的专送骑手接派单APP，而其中薪资账单显示的往来单位是站点所属的那家物流公司；在他的手机银行APP中，实际打款人是一家经营劳务派遣业务的“太某餐饮管理公司”（以下简称“太某公司”）；他手机里的个人所得税APP则显示有多家缴税主体，除了物流公司、太某公司，还有天津的一家建筑公司和上海某外包公司，而后两家邵新银从未听说过。
关键证据的缺乏也让律师感到了诉讼的难度。邵新银是一名专送骑手，工作中用的是专送骑手专用APP，每天按照站点规定时间准时上下班，不得拒绝系统派单，高峰期和恶劣天气必须在线，平时小休和请假须经批准。但是，他拿不出一份劳动合同。他回忆，某天在站点的晨会上，大家站在路边匆忙“签了个东西”，签完就被收走了。至于签的是什么合同，跟谁签的，他并不清楚。
物流公司在重庆提起诉讼后，提交了一份《劳务承包协议》作为“关键证据”，上面表明其已将外卖配送劳务服务转包给了太某公司。加上邵新银掌握的证据零散、其本人缺席诉讼等不利因素，他在2020年11月、2021年3月的一审和二审中均败诉。
两审之间，法援律师以物流公司投保的雇主责任险为突破口，又在北京起诉了某保险公司，以拿到相关证明材料。为找用人单位打了3次官司，邵新银此前根本没想到。
作为邵新银在重庆的诉讼代理律师，四川伟旭律师事务所主任王恩慧认为，物流公司的转包是在将责任“甩锅”给太某公司，“太某公司实际上根本没对邵新银进行过用工管理。况且，邵新银在北京，在手机上接送单，太某公司是重庆的一家线下公司，怎么管？”
在王恩慧看来，物流公司作为外卖平台的配送服务商，实际上已经是后者转包后的“二道贩子”。问题在于，层层转包之下，骑手的劳动用工主体变得难以确定。
“这不是一个点的问题，而是一个面的问题。”王恩慧直言，“单靠个案解决不了。”
“位于最下游的骑手根本没有议价能力”
骑手的用工模式还在不断演进。北京致诚农民工法律援助与研究中心研究员徐淼告诉《工人日报》记者，个体工商户模式是外卖平台用工模式演进的一种最新表现形式。
“一些站点会以发工资、少缴税为由，要求骑手下载灵活用工平台APP。”徐淼进一步解释，“骑手一旦注册APP就意味着与灵活用工平台签订了承揽协议，同时授权灵活用工平台将自己自动注册成个体工商户，使骑手脱离劳动法的保护，而骑手直到去法院打官司败诉后才恍然大悟。”
在中国裁判文书网上，记者以“个体工商户”为关键词，查询到江苏苏州的一起外卖员确认劳动关系纠纷案。该案中专送骑手蒙景平和邵新银有着类似经历：送餐途中发生交通事故受伤，在找用人单位确认劳动关系的过程中才发现遭遇外卖平台、配送公司层层转包，维权过程历经一裁二审。
不过，比邵新银案更复杂的是，蒙景平案中的配送公司云霆公司又联合某灵活用工平台将其注册为个体工商户，让确认劳动关系变得迷雾重重。
云霆公司提交的证据中涉及多份协议，包括云霆公司与某灵活用工平台签订的服务协议、蒙景平与某孵化器管理有限公司签订的《个人工作室注册协议》、某灵活用工平台与蒙景平签订的《项目转包协议》、云霆公司与某网络科技公司签订的《劳务外包合同》等。但是，《个人工作室注册协议》和《项目转包协议》中并无蒙景平的签字。
2020年6月，苏州市中级人民法院二审维持原判，确认蒙景平与云霆公司存在劳动关系。判决书中指出，“云霆公司系通过该劳务外包合同规避了用工风险”。
“这些‘被注册’的外卖骑手没有自主经营，明显不是独立的市场主体，不符合个体工商户的成立条件。上游外卖平台和中游配送商向外剥离人力成本，将用工风险转移到作为个体工商户的专送骑手身上。”王恩慧说，“位于最下游的骑手根本没有议价能力。”
平台企业如何承担责任须明确
“把外卖骑手注册成个体工商户，实际上是用工主体要达到‘去劳动关系化’的目的。它弱化了劳动者在劳动关系项下的人身从属性，增加了认定劳动关系的难度。”首都经济贸易大学劳动经济学院教授范围说。
日前人社部等8部门出台的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》中提到，“平台企业采用劳务派遣方式用工的，依法履行劳务派遣用工单位责任。对采取外包等其他合作用工方式，劳动者权益受到损害的，平台企业依法承担相应责任”。
对此，范围认为，这一条是对平台采取外包形式来规避用工责任的一种限制。至于平台企业的责任范围、责任承担形式是什么，范围表示后续需要在司法实践中予以明确。
目前，针对建筑施工领域层层转包已有法律层面的规制，发包方的主体责任得以明确。范围认为，在外卖平台骑手劳动关系的认定上可以此为借鉴，参照劳动合同法第94条，“即使不构成劳动关系，但基于劳动关系项下部分权利或责任主体的扩张，仍要为劳动者提供相应保护，平台要承担连带责任”。
2021年8月，邵新银在北京提起第二次劳动仲裁，请求确认劳动关系，这次他告的是太某公司和外卖平台。最终能否找到一家单位承担用工责任，他还在等待。
代表作之三
劳动关系认定难、职业安全健康难保障、诉求表达机制遇“梗阻”……这些新就业形态中的问题尚待解决
【让新业态劳动者权益“不落空”⑦】
完善立法，为新就业形态劳动者撑起一把伞
数据显示，当前我国灵活就业人员已达两亿，新就业形态劳动者数量大幅增长。2020年共享经济服务提供者达8400万人，其中大量是新就业形态劳动者。劳动关系认定难、职业安全健康难保障、诉求表达机制遇“梗阻”……他们遇到的这些困境该如何破解？受访专家表示，这需要立法、执法、企业、工会等各方面共同发力。
劳动关系认定是核心的问题
从河北来到北京做外卖骑手的邵新银，在工作途中发生交通事故受伤，历经两次劳动仲裁、三次诉讼，他仍然未找到承担法律责任的用人单位，给他派单、投保、发工资、缴个税的主体至少涉及5家公司。在层层转包中，邵新银陷入劳动关系难以认定的法律困境。
这是《工人日报》日前报道的外卖骑手邵新银的遭遇，而这只是众多新就业形态劳动者经历的一个缩影。
“涉及新就业形态劳动者权益保障，劳动关系的认定毫无疑问是最核心的问题。”北京义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平指出，“涉及工资发放、职业伤害等问题，要想通过仲裁或者诉讼等司法手段解决，劳动关系的确认是维权路上的第一道关卡。”
从“公司+雇员”到“平台+个人”，随着平台经济的出现，我国相关行业的劳动力就业形态发生了重大变化。由于目前的劳动法律框架无法将所有新就业形态劳动者包含在内，导致这一群体在劳动权益保障上面临诸多困境，被网友形容为“有就业无门槛、有劳动无单位、有风险无保险”。
“传统的劳动用工关系中，劳动者相对于用人单位具有人格、经济和组织上明显的从属性。”黄乐平说，“而在新就业形态下，劳动者是否满足这‘三性’，在认定上存在困难。”
“劳动关系出现了碎片化的特点。”北京致诚农民工法律援助与研究中心主任佟丽华总结。
佟丽华进一步解释，新就业形态下，用人主体走向多元化，线下管理、线上管理、发放工资的主体可能各不相同。在管理方式上，由以往的人对人进行管理到人通过算法进行管理，而劳动者身份也变得多元，更增加了认定劳动关系的复杂性。
今年9月北京致诚农民工法律援助与研究中心发布了《外卖平台用工模式法律研究报告》。报告对外卖平台复杂的用工模式演变进行梳理分析后认为，从最初的劳动关系，到劳务派遣关系，再到通过第三方平台注册成为个体工商户，平台将外卖骑手带来的人力成本和用工风险向外剥离、层层区隔，使得平台在法律上的用工主体责任被一步步消解。
在首都经济贸易大学劳动经济学院教授范围看来，劳动关系认定的重要性，在于其不仅涉及劳动者的权益保障问题，也涉及市场竞争的公平秩序，还涉及社会风险的分配问题。
“从市场竞争角度看，由于用工成本的差异，可能会导致劳动力市场的不平衡，使得平台从实体经济中抽水，影响实体经济的招工。”范围解释，“从社会风险角度看，如果外卖骑手发生交通事故导致第三人财产损失或人身伤亡，赔偿怎么解决？骑手个人可能承担不了，而平台则有这个能力。”
劳动者期待在“算法”制定中有议价权
“通过算法优化劳动力和需求的配置是平台用工最大的优势。”中国劳动关系学院法学院院长沈建峰表示，“但是，当算法以最优秀的劳动者为原型，设计劳动效率并给予奖惩时，一方面会全面提高生产效率，另一方面也会增加劳动者单位时间的劳动付出，劳动者群体内部的竞争也会进一步提高算法对劳动者的要求。”
范围以算法对送单时间的设置为例进一步解释：“消费者接受服务的时间越快，就可能给从业人员更高的评价，也使得骑手提高接单效率。比如原来送一单可能要35分钟，现在变成只要30分钟，单位小时的送单量就提高了。”
“无论如何，最终的结果都是使得通过算法控制从业人员，不断地加快送餐的频率，提高劳动者劳动强度，最后企业实现增加订单量、增加利润的目的。”范围指出。
黄乐平则提出：“劳动者无形地被算法所操控，以至于有可能劳动强度超出了其本人能够承受的范围。”
《工人日报》记者采访了多名网约车司机、外卖骑手等新就业形态劳动者。他们普遍反映，对于工作时长的规定、干一单能拿多少钱，他们没有太多话语权，“只能接受‘游戏规则’，要不然就只能走人”。
在黄乐平看来，要把保障新就业形态劳动者权益的措施真正落实好，可以通过产业工会或者平台所属行业协会，推动制定新就业形态劳动者的劳动定额基准。
“从一些国家和地区的社会保障体系中，可以得到一个重要的启示就是政策工具运用的灵活性。”黄乐平说，“通过构建政府-工会-平台三方参与的议价协商制度，制衡平台的决定权，为新就业形态劳动者提供议价渠道。”
近年来，全国总工会大力推进货车司机、快递员、护工护理员、家政服务员、商场信息员、网约送餐员、房产中介员、保安员等八大群体入会工作。同时，新就业形态劳动者中自发产生了团结互助的意识，外卖骑手群体中不少劳动者期待通过集体协商的力量，与平台进行谈判来争取自己的利益。
职业伤害保险为社保困境提供解决方案
来自河南的小慧在北京做外卖骑手。今年过年前她在送餐路上不小心摔伤了腿，领导同意她请了三天假。
小慧对站点的工伤报销规定和保险制度并不清楚，“听说好像是医疗费300元以上给报销，300元以下自己承担，保险也只知道好像是从工资里扣走，但不知道具体是什么保险，扣多少钱。”
因为请了三天假，小慧没有拿到“跑满60天给666元”的奖励。她认为，自己和外卖平台是劳动关系，但她手里没有留合同，也不记得合同上写了什么。
对于外卖骑手来说，更常面临的职业伤害发生在各种交通事故中。除了造成他人伤害，骑手自身也常常处于危险中。由于我国目前的社会保障体系建立在标准劳动关系之上，这意味着一部分骑手无法认定工伤。对兼职的众包骑手，外卖平台一般为其购买商业险，但理赔也存在一定限制。
“目前我国工伤保险缴纳和工伤认定是以劳动关系为前提的，但对于平台用工是否存在劳动关系经常产生争议，这成为骑手认定工伤最大的障碍。”沈建峰表示，“日前8部委发布的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》引入职业伤害保险，以及一些地方试点的为新就业形态劳动者建立特殊的单一工伤保险制度，将可以提供解决方案。”
记者了解到，针对这种社保困境，一些地方相继出台规范意见，探索出一些行之有效的办法。比如，江苏南京试行《关于规范新就业形态下餐饮网约配送员劳动用工的指导意见》，规定与用人单位建立劳动关系的外卖骑手，应当依法由用人单位投保参加社会保险；山东济南印发《关于做好新就业形态灵活就业人员意外伤害保险补贴发放有关工作的通知》，鼓励引导新业态平台为灵活就业从业人员购买意外伤害保险。
针对外卖骑手等劳动者面临的工伤等职业伤害，范围还提出另一个问题：平台是否该制定与职业安全相应的规则？
“外卖骑手依照平台导航系统加速送餐，但导航中可能出现让骑手逆行等指令，这种指令明显违背了道路交通安全法。”范围认为，“平台作为规则的制定方，如果放任甚至通过算法来放大从业人员的职业风险，不仅要给予行政罚款，严重的情形下甚至可以上升到追究刑事责任的层面。”
完善立法全面保障劳动者合法权益
在邵新银的案件中，他的劳动关系被“转晕”了。找不到雇主，成为许多新就业形态劳动者的普遍困境。
“为什么要强调平台的用工主体责任？看似有外包、劳务派遣、个体工商户等各种形态，但本质上还是平台通过数据和算法对劳动者进行管理和控制。”佟丽华以外卖骑手举例说，“平台制定规则，骑手根据平台的指令进行派送，平台对骑手的工作成效等进行管理，根据综合评价决定骑手的收入。骑手形成对平台的人身及经济依赖性，所以平台仍然应该承担用工的法律责任。”
“从企业的角度来说，要树立劳动权益保障意识，对劳动者有基本的人文关怀。”佟丽华强调。
佟丽华还提出，在劳动关系复杂化的当下，劳动者的权益保障必须实现专业化。“我们尽管建立了法律援助制度和相关的帮扶机制，但还是缺乏专业的维护劳动者权益的法律服务机构和人员。”
在佟丽华看来，维护新就业形态劳动者的权益不能仅依靠企业“自觉”，必须要有法律的强有力约束，而劳动领域的很多立法已经不能很好地适应当前形势的发展。
“劳动法律体系的完善，不仅关系到劳动者的权益和尊严，也关系到每个家庭的幸福、企业的健康发展、社会的和谐稳定和国家经济的发展。”佟丽华呼吁，劳动法律应该尽快跟上时代发展的步伐，制定劳动法典，系统性地解决新就业形态劳动者的权益保障问题。
“从一些涉新就业形态劳动者权益案件的司法裁判来看，劳动者和哪个主体确认劳动关系似乎证据都不充分。但穿透表象就会发现，平台的主体责任不可推卸。”佟丽华说，因此，要在鼓励创新的同时，加强对新事物的研究和引导，并及时采取有效的监管措施。
范围也提出，新就业形态对行政监管以及相关制度的制定和执行，带来很大挑战。“通过对新技术手段的应用，平台在用工管理中更加多元灵活，对从业者的管理越来越精细。所以，监察执法也要依托新技术，探索与新业态相适配的新路子，使得监管越来越精细，越来越实时。”
加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障
杨思斌
[摘 要] 党的二十大报告为加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障提供了根本遵循，回应了我国社会保险制度安全规范发展中亟待解决的重大问题。我国劳动法的调整范围随着经济社会发展而呈现出不断扩大的趋势，彰显了党和国家对劳动者权益保障的长期高度重视。但是，现有劳动法律制度难以为灵活就业和新就业形态劳动者权益保障提供有效的制度供给。由于游离在劳动法律框架之外，灵活就业和新就业形态劳动者面临着劳动权利保障缺失、社会保险保障不足、职业发展空间受限、权利难以获得救济等一系列现实问题。为此，应当在灵活就业和新就业形态劳动者权益保障方面健全劳动法律法规，完善劳动关系协商协调机制，严格执行基本劳动标准，创新社会保险制度，并充分发挥工会作用。
[关键词] 灵活就业；新就业形态劳动者；权益保障；劳动法律法规；劳动关系协商协调机制
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1674-7453（2022）12-0012-08
党的二十大报告指出：“完善促进创业带动就业的保障制度，支持和规范发展新就业形态。健全劳动法律法规，完善劳动关系协商协调机制，完善劳动者权益保障制度，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障。”这些论述体现了“坚持以人民为中心的发展思想”，契合“在发展中保障和改善民生”的基本要求，为加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障提供了根本遵循，具有很强的针对性、指向性以及重大现实意义。
一、加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障的必要性与重要性
灵活就业作为一种就业形态早已有之。一般认为，灵活就业是指“在劳动时间、劳动报酬、工作场地、社会保险、劳动关系等至少一方面不同于传统的、建立在工业化和现代大工厂制度基础之上的、主流就业方式的总称”。[1]新就业形态与传统就业形态不同，是“伴随着互联网技术进步与大众消费升级出现的、去劳动关系化的就业模式以及偏离传统正规就业并借助信息技术升级的灵活就业模式”。[2]随着互联网技术发展以及大数据、人工智能等先进技术的大规模应用，各种新业态蓬勃发展，极大地拓展了就业空间。灵活就业和新业态就业吸纳了众多的劳动者，提高了劳动力市场资源配置的效率，不仅有力地促进了经济增长，而且为满足人民群众的消费需要及稳定就业做出了不可低估的贡献。近年来，新就业形态劳动者数量大幅增长，中国灵活就业人员已达2亿人。《中国共享经济发展报告（2021）》数据显示：2020年共享经济参与者人数约为8.3亿人，其中服务提供者约为8400万人。[3]共享经济中的服务提供者即新就业形态劳动者。灵活就业和新就业形态已经成为我国未来劳动力市场重要岗位来源，成为新就业市场的一大趋势，其劳动者的规模甚至可能会超过正规就业劳动者，从而成为就业的主流和趋势。这是完善我国就业政策和劳动法律体系时必须直面的现实问题。
不同于传统的正规就业，灵活就业和新业态就业直接冲击着现行劳动法律对劳动者权益保护的基石——劳动关系，突破了我国劳动法律法规政策的调整范围，使得部分劳动者游离在“正规劳动关系”及其法定保障范围之外，其正当权益很难得到切实保障。特别是对于依托平台就业的新就业形态人员而言，受制于平台的算法控制，其劳动用工呈现出劳动关系缺失或多元化、收入不稳定、社会保险保障不足、职业伤害频发等问题，其权益保障已成为我国劳动法律制度的短板。如果不能通过积极、有效的措施保障灵活就业和新就业形态者劳动者的正当权益，其劳动风险完全可能从就业领域或劳动者自身向消费端乃至整个社会传导。这不仅不利于数字经济的健康发展，而且还可能会影响就业优先战略的实施，不利于我国共同富裕目标的实现。此外，灵活就业和新就业形态劳动者权益保障的缺失还会使我国劳动法律制度陷入功能受限和难以正常运行的困境。一方面，大规模的灵活就业和新就业形态劳动者难以通过现有的劳动法律制度获得保障。这会使得劳动法律制度的调整范围日益收窄，对劳动者倾斜保护的立法宗旨与制度功能日益弱化，其存在的正当性将大打折扣。另一方面，伴随正规就业者的减少和人口老龄化背景下退休人数的快速增长，以劳动关系为基础的职工社会保险将面临筹资锐减和养老、医疗保险待遇支付与日俱增的矛盾，社会保险基金的安全规范将受到严重影响，社会保险制度的可持续发展将难以维系。因此，“加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”不仅体现了坚持以人民为中心的发展思想的要求，而且从党的纲领性文件的高度回应了我国社会保险制度安全规范、可持续发展中亟待解决的重大现实问题，故而具有相当之必要性与重要性。
劳动者权益保障既关涉公民权利的保障问题，也关涉最基本的民生问题，事关党的执政基础，事关以人民为中心发展思想的贯彻，事关中国式现代化目标的实现，必须高度重视并采取有力措施予以落实。党的二十大报告强调“加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”，这体现了“守正创新”的原则。“守正”在于其沿用了官方文献关于“灵活就业、新就业形态”的表述：2015年，党的十八届五中全会提出，要加大对灵活就业、新就业形态的支持力度。此后，国家政策层面对新就业形态给予了越来越多的关注和支持。2016—2019年连续四年的政府工作报告中都提出要积极发展新就业形态。“创新”在于在党的全国代表大会的纲领性文件中使用“新就业形态”并使之与“灵活就业”相并列，强调加强对两者的权益保障，这是党从治国理政的高度为加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障提供了明确的政治指引与根本遵循。
从语义逻辑看，“灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”的表述是把新就业形态和灵活就业作为并列关系来看待的。一方面，新就业形态与灵活就业都属于非正规就业，大多不具备我国劳动法律所规定的劳动关系的要素特征，但两者相似度极高：“表现为从业者工作时间灵活，工作地点不固定；多数从业者收入较低且不稳定；从业者没有劳动关系或劳动关系不稳定；从业者没有社保或者保障水平低；劳动条件差，工作时间长等。”[4]另一方面，把新就业形态与灵活就业相并列意味着新就业形态劳动者可以从广义的灵活就业人员中分离出来。这就彰显了新就业形态劳动者的特点与未来趋势，对于加强其权益保障具有更强的针对性和明确的指向性。广义的灵活就业是相对于正规就业而言的概念，相当于国际劳工组织的“非标准就业”，包括临时性就业、非全日制就业、多方雇佣关系、隐蔽性雇佣和依赖性自雇等就业形式。新就业形态基本上属于非标准就业，不同于传统的正规就业，据此可以归属于广义的灵活就业。但是，新就业形态在本质上不同于传统的灵活就业。其一，新就业形态是数字经济的产物，其产生与发展与互联网技术和平台经济密不可分；而传统的灵活就业如无雇工的个体工商户、自由职业者、家政工、临时工等与互联网技术和平台经济并无必然联系。其二，新就业形态的劳动关系具有多样性、复杂性和不确定性的特点，其用工形态包括建立劳动关系的直接用工、劳动派遣用工、劳务外包用工、众包型用工（平台用工）等，其中平台用工劳动者受“算法”的控制，其劳动具有从属性劳动特点，依据2021年7月人社部等八部门联合发布的《关于维护新就业形态劳动者权益保障的指导意见》（以下简称《指导意见》），其用工关系可以归属于“不完全符合确定劳动关系情形”；而传统的灵活就业劳动者的劳动关系相对明确、单一，其中的非全日制用工属于非标准劳动关系，而自主经营劳动则属于民事关系。其三，传统的灵活就业人员可以个人缴费的方式自愿参加职工基本养老保险和职工基本医疗保险；用人单位有义务为非全日制劳动者缴纳工伤保险费，如果职工发生工伤，则由职工受到伤害时工作的单位承担责任。由于新就业形态劳动者中的农民工和非本地户籍的居多，在养老、医疗保险方面，大多选择参加缴费水平和待遇水平较低的城乡居民养老保险和城乡居民医疗保险；在工伤保险方面，还处于政策试点阶段；在失业保险方面，则存在制度空白。总体而言，新就业形态劳动者的社会保险保障处于严重不足状态。把新就业形态与灵活就业劳动者相提并论，区分了新就业形态与灵活就业劳动者，凸显了新就业形态劳动关系的复杂性与社会保险关系的多样化特征，有利于分类施策与精准保障。
二、灵活就业和新就业形态劳动者权益保障的现状与面临的问题
我国的劳动法律体系由调整劳动关系以及与劳动关系存在密切联系的社会关系的法律法规构成。其中，法律主要有《劳动法》《劳动合同法》《就业促进法》《劳动争议调解仲裁法》《安全生产法》《社会保险法》等，法规主要有《劳动保障监察条例》《劳动合同法实施条例》《职工带薪年休假条例》《女职工劳动保护特别规定》《工伤保险条例》《失业保险条例》《保障农民工工资支付条例》等。劳动法律制度为维护劳动者权益与实现劳动关系的和谐奠定了制度基础。我国是社会主义国家，共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，始终坚持以人民为中心的发展思想，为更多的劳动者提供更高水平的保障是中国共产党履行“不忘初心、牢记使命”这一庄严承诺的重要体现。我国的劳动法制一直以保护劳动者的合法权益为立法宗旨，其调整对象随着经济社会发展不断扩大，把越来越多的劳动者纳入保护范围成为劳动法制建构的方向。2008年实施的《劳动合同法》把非全日制用工和劳务派遣两种非标准劳动关系的劳动者纳入保护范围，2010年颁布的《社会保险法》专门规定了灵活就业人员的社会保险制度，为灵活就业人员参加基本养老保险和基本医疗保险提供了法律依据和保障。
对于随着数字经济迅猛发展而出现的新就业形态就业人员的权益保障，党和国家一直高度重视。2019—2021年，国家持续颁布系列文件，为新就业形态劳动者权益保障提供政策指引：2019年国务院办公厅发布的《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，2020年国务院办公厅发布的《关于支持多渠道灵活就业的意见》，2021年人社部等八部门联合发布的《指导意见》，2021年人社部等十部门发布的《关于开展新就业形态就业人员职业伤害保障试点工作的通知》等。上述文件中，对于新就业形态劳动者权益保障最具有针对性的是《指导意见》。《指导意见》对规范新就业形态用工、补齐新就业形态劳动者权益保障的短板、完善其权益保障工作机制提出要求，旨在推动该群体权益保障水平稳步提高。《指导意见》将部分新业态用工定性为“不完全符合确定劳动关系情形”，打破了传统的“劳动二分法”，体现了国家对于保障新就业形态劳动者权利的决心和制度创新，是“坚持以人民为中心发展思想”在劳动关系领域的重要体现。此外，针对新就业形态劳动者的养老保险，我国通过持续推进的全民参保计划扩大基本养老保险覆盖面，通过参保资格和户籍的“松绑”，为在城镇就业的灵活就业人员、新业态从业人员参加养老保险提供政策通道。[5]国家以“全民医保”为目标，通过职工医疗保险和居民医疗保险两项制度实现医疗保险的全覆盖并推动把更多的新就业形态劳动者纳入职工医疗保险制度，从而更好地保障灵活就业和新就业形态劳动者的医疗保险权益。
然而，由于我国现有的劳动法律制度是以工业社会的生产关系为基础进行制度设计并以传统的标准劳动关系为基础构建起来的，因此难以适应数字经济时代用工形式灵活化、复杂化、多元化的趋势。依据我国的劳动法律制度和劳动仲裁、审判实践，劳动者权利保障必须以劳动关系为前提，如果不能被认定为劳动关系，则劳动者的劳动和社会保险权利很难获得法律的保护。新就业形态劳动者的劳动具有工作任务相对独立、工作自主权相对较大、工作地点具有非固定性和流动性、劳动管理具有隐蔽性和无形性、劳动者可以在多个平台工作等特点，传统的劳动关系认定标准在面对新业态灵活用工关系时，表现出滞后性和非契合性。再加上平台企业为降低用工成本，采取各种方法如通过加盟、代理、承揽等方式拉长用工链条或让劳动者注册为个体工商户成为商事主体等规避劳动关系，导致新就业形态劳动者往往面临“无雇主化”或“多雇主化”等劳动关系认定难的困境。
这些困境反映在灵活就业和新业态劳动者权益保障方面，主要表现在如下几个方面的短板。第一，劳动合同签订率低，劳动者的权益难以获得全面保障。根据《中国共享经济发展年度报告》，2017—2019年，具有传统劳动关系（签订劳动合同）的新业态就业人员占比基本不到10%。[6]而针对新业态就业者的调查样本显示，仅有16%签订正规或标准劳动合同。[7]由此可见，大部分新就业形态劳动者都没有签订劳动合同。其中一个特别重要的原因就是，平台企业及与平台企业合作的第三方刻意要求劳动者签订合作协议、服务协议或劳务协议等名目繁多的民事性质的合同以规避劳动法律的适用。对于灵活就业人员，并没有订立书面劳动合同的强制性规定，导致灵活就业人员在实践中普遍没有书面劳动合同。第二，职业风险高，劳动安全缺乏有效保障。“被困在系统里”“劳动强度高”“劳动时间过长”“职业伤害经常发生且得不到有效救济”等有关新就业形态劳动者的报道屡见媒体，引发社会舆情的高度关注，直接冲击着社会公共道德的底线。第三，社会保险不足。灵活就业人员和新就业形态劳动者可以个人身份参加职工养老、医疗保险，但个人缴费较高、负担重。他们大部分参加的是缴费水平和待遇水平较低的居民养老、医疗保险，还有部分劳动者完全处于“脱保”状态，没有参加任何形式的养老或医疗保险。针对新业态就业者的调查样本显示，75%左右的灵活就业人员为农民工，这些人多数没有职工社会保险，参加的是居民社会保险。[8]就工伤保障而言，国家层面的职业伤害保障试点自2022年7月启动且只覆盖部分区域和行业，劳动者的工伤风险不能通过社会化的方式得以化解。第四，劳动者的收入不稳定，职业发展空间受限。新就业形态劳动者中，除少数具有较高议价能力的高技能劳动者如全媒体运营师、在线商务顾问等，大多数劳动者为低技能劳动者，其职业生涯往往被分割为无数片段，流动性强，工作变换频繁，职业培训严重缺失，劳动技能水平难以获得持续提升，职业发展面临瓶颈且需承受“机器换人”带来的失业风险。第五，劳动监察存在盲点，劳动者权益受损很难获得国家的有效救济。我国劳动监察制度也是在传统劳动社会保障法律框架下建构起来的，难以覆盖灵活就业和新业态就业人员。有关灵活就业和新就业形态劳动者权益保障的法律制度供给严重不足，劳动人事仲裁机构和人民法院在审理新就业形态劳动争议时，对劳动者主张劳动关系的诉求，除非涉及意外伤害的工伤认定，一般都不予支持。例如，“只要发生了快递员的人身伤害，法院就倾向认定存在劳动关系，反之驳回的可能性较大”。[9]
总之，游离在正规劳动关系和劳动法律框架之外，劳动权利保障不全面、社会保险保障不足、劳动风险高、职业发展空间受限、权利受损后难以获得有效救济等成为新就业形态劳动者与灵活就业人员所面临的共同问题。因此，有必要采取有力措施予以解决。
三、加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障的主要路径
灵活就业和新就业形态有利于增强劳动力市场的灵活性，并且发挥着重要的就业缓冲器作用。灵活就业和新就业形态劳动者既是我国劳动力市场不容忽视的就业群体，也成为新时期产业工人队伍的重要组成部分。党的二十大报告强调在发展中保障与改善民生，强调全心全意依靠工人阶级、维护职工合法权益，强调要实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，明确规定加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障。由此可见，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障，是贯彻落实党的二十大精神的必然要求，是完成党的二十大报告提出的“任务清单”不可或缺的必要措施。因此，我们需要以历史主动精神担当作为，树立灵活就业和新就业形态劳动者权益保障是促进国民经济特别是数字经济健康发展的重要组成部分这一正确认识，压实平台企业的责任，并通过完善法律制度和政策措施为灵活就业和新就业形态劳动者权益提供全方位的坚实保障。
第一，健全劳动法律法规，扩大劳动法的调整范围。劳动法是中国特色社会主义法律体系中社会法的重要组成部分，它不仅关系到劳动关系的有效协调和劳动者正当权益的维护，亦关系到经济社会高质量发展，还关系到以全体人民共同富裕为重要特征的中国式现代化实现。我国已经形成比较完整的劳动法律法规体系，但依然存在立法空白、体系化程度低、一些法律规范不能适应新就业形态发展需要等不足。这与“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”所需要的“良法”尚有差距，亟待健全完善。如前所述，近年来，国家有关部门颁布了保护新就业形态劳动者权益保护的系列文件，但是，这些文件的效力层级偏低，不具备法律应有的规范性、统一性和强制性，也很难成为劳动人事仲裁机构、人民法院裁判劳动争议案件的直接依据。党的二十大报告强调健全劳动法律法规，实时回应了全面建设社会主义法治国家的要求，也体现了敢于正视劳动者权益保护存在法律短板的勇气。健全劳动法律法规是我国加强重点领域、新兴领域立法的一项重要任务，从长远看，劳动法律体系的完善需要编纂一部体系化、完备化、规范化的劳动法典。当前的任务是适应新技术、新业态、新模式的发展，制定完善相关法律法规，以强化劳动者权益保障为主线，织密灵活就业和新业态劳动者权益保障的安全网，把所有从事社会化劳动的劳动者通过分层分类（如标准劳动关系、非标准劳动关系、不完全劳动关系、劳务关系等）悉数纳入劳动法律法规的调整范围。在此基础上，劳动法律法规完善的一个重点是需要对现行劳动关系的认定标准作适应灵活就业和新就业形态劳动者权益保障的扩张解释，并据此明确劳动监察部门的执法责任与劳动人事仲裁机构、人民法院的裁审依据。劳动关系认定一般遵循从属性标准，而新就业形态劳动者工作的自主性和任务的独立性使得传统正规就业中劳动关系中的从属性标准适用困难。但是，新就业形态劳动者在提供劳务时需遵守平台规则并接受平台监管，因此劳动者的弱势地位和接受平台控制、监管的“从属性”劳动的特征并没有发生根本性改变，只不过其从属性从“有形”转化为“无形”。在此场景下，平台企业不过是采取信息技术手段改变了劳动组织方式及工作任务的分配方式，用技术控制替代了传统的人身控制。鉴于劳动者的从属地位没有发生根本性改变，劳动关系认定的标准对于新就业形态用工也并没有完全过时。因此，劳动关系的认定标准应该结合平台用工的特点进行扩张解释并坚持事实优先的基本原则，从而把新业态就业劳动者尽可能多地纳入劳动法律法规的调整范围。
第二，完善劳动关系协商协调机制。劳动关系的三方协商机制是市场经济国家调整劳动关系的重要机制。自1990年全国人大常委会批准《三方协商促进实施国际劳工标准公约》后，劳动关系三方机制在我国开启了制度化、法制化的进程。而2001年修改的《工会法》、2007年颁布的《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》则为劳动关系三方机制提供了充分的法律依据。2021年修改后的《工会法》第6条增加规定了工会推动健全劳动关系协调机制。[10]伴随这些制度规则的创设与完善，我国在调整劳动关系实践中也积累了丰富的经验，逐渐形成了多层次、多元化的超越劳动关系三方协商机制的劳动关系协商协调机制。其中，在宏观层面，有县级以上的劳动关系三方机制、工会与政府的联席会议制度、行业集体合同制度等；在微观层面，有职工代表大会制度、厂务公开制度、职工董监事制度、企业层面的集体合同制度等。与此同时，各地在实践中还创造了灵活多样的劳动关系协商协调机制，例如，职工民主管理委员会、民主协商会、民主议事会、劳资恳谈会等。此外，在劳动争议的处理机制中，特别重视通过协商调解机制及时化解劳动关系矛盾。随着对中国特色社会主义劳动关系认识的深入，党和政府更加重视劳动关系协商协调机制在构建和谐劳动关系中的重要功能。党的十八大以来，各级协调劳动关系三方机制组织建设不断加强，“党委领导、政府负责、社会协同、企业和职工参与、法治保障”的和谐劳动关系工作格局初步形成。党的十九大报告指出，完善政府、工会和企业共同参与的协商协调机制，构建和谐劳动关系。面对新时代劳动关系主要矛盾的变化和加强新就业形态劳动者权益保护的需要，党的二十大报告进一步强调要“完善劳动关系协商协调机制”。鉴于灵活就业和新就业形态劳动者之间常常缺乏联系与交往，其组织化程度低，离散性和流动性强，权益维护更需要完善劳动关系协商协调机制，从而提升劳动关系的治理能力。
第三，严格执行基本劳动标准，为灵活就业和新业态就业劳动者权益提供兜底保障。基本劳动标准是有关劳动报酬和劳动条件的最低限度标准，其功能在于维护劳动正义的底线。灵活就业和新业态就业劳动者不像正规就业者那样能够实现“旱涝保收”，故应通过最低工资标准保障其生存权；其劳动强度较大，工作时间较长，存在过度劳动现象，故需要通过休息休假制度为其提供底线保障；其职业安全卫生状况堪忧，职业伤害事件频频出现，故应加强劳动保护和建立职业伤害保障制度。《指导意见》规定了公平就业、消除就业歧视、最低工资保障、休息制度、劳动定额标准、劳动安全卫生责任、完善基本养老保险、完善医疗保险、强化职业伤害保障、民主制定规则与算法等保护新就业形态劳动者权益的基本制度，还明确规定了涉及不完全劳动关系的多平台就业、最低工资支付、自主参加社会保险、职业伤害保障等权利。这实际上是一部原则性的“小劳动法”，[11]涵盖了新就业形态劳动者的基本劳动标准。因此，应该结合实际认真贯彻落实，及时总结经验进而为国家层面的基本劳动标准立法提供经验和规范基础。
第四，创新社会保险制度，维护灵活就业和新就业形态劳动者的社会保险权益。作为社会安全网的现代社会保险制度应该是保障所有劳动者而不仅是正规就业劳动者权益的制度。因此，现有的社会保险制度需要以统一的职工社会保险为目标，向灵活就业和新就业形态劳动者全面扩展。社会保险不足的问题是灵活就业和新业态就业劳动者所面临的现实问题，其背后既有部分劳动者社会保险意识淡薄、重眼前利益轻长远利益的因素，也有平台企业为降低用工成本而刻意去劳动关系化、规避社会保险法律政策的因素，还有社会保险制度不能适应数字经济发展所带来的用工方式变化的滞后因素。当前，应该采取有效执法手段确保有明确劳动关系的新业态就业人员享有与其他正规就业劳动者同等的社会保险权益，明确平台的用工主体责任，同时确保其他就业人员的社会保险权益；应优先解决灵活就业和新就业形态劳动者的职业伤害保障问题；突破实践中的社会保险与劳动关系捆绑以及社会保险各险种互相捆绑参保的规定；放松灵活就业和新就业形态劳动者在工作地参加养老、医疗保险的户籍限制；充分利用信息化、智能化手段，助力灵活就业和新就业形态劳动者参保、缴费和享受待遇。国家有关部门需要通过立改废释纂等方式完善社会保险法律制度，使我国的社会保险制度面向所有劳动者，并得到统一实施。
第五，充分发挥工会在维护灵活就业和新就业形态劳动者权益中的重要作用。工会是中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级的群众组织，维护职工合法权益，竭诚服务职工群众是工会的基本职责。现行工会体制主要是以传统劳动关系和典型劳动者为基础和对象的，在面对灵活松散、流动性强的灵活就业和新就业形态人员时，暴露出诸多的不适应性。把灵活就业和新就业形态人员吸引过来、组织起来、稳固下来，使工会成为他们愿意依靠的组织一直是近年来工会工作的重点任务之一。2021年修订后的《工会法》并未明确使用新就业形态的概念，但该法第三条第二款的表述被普遍解读为从法律层面明确了新就业形态劳动者享有依法参加和组织工会的权利。[12]因此，应当认真贯彻实施修订后的《工会法》，加快推进灵活就业、新就业形态劳动者建会入会工作，尤其要通过创新建会入会方式，将这一庞大群体吸引进来、组织起来并切实开展维权服务。工会需特别重视在参与全过程人民民主建设过程中更好地发挥在源头参与中维护灵活就业和新就业形态劳动者权益的重要功能，善于通过集体协商提升灵活就业和新就业形态劳动者权益保障水平，通过劳动法律监督、提供法律援助等具体措施维护灵活就业和新就业形态劳动者合法权益。
[ 参 考 文 献 ]
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[基金项目]国家社会科学基金一般项目“中国社会法立法问题研究”（19BFX176）。
[作者简介]杨思斌，中国劳动关系学院劳动关系与工会研究院教授。
人工智能治理体系的制度构建研究
【摘要】人工智能是新一轮科技革命和产业变革的重要驱动力量，正在推动人类社会进入智能时代，并成为事关发展全局和国家安全的基础核心领域。传统社会治理面临的技术环境正在发生革命性变革，以人工智能治理为代表的科技治理进入新的历史阶段，构建人工智能治理体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。本文从人工智能发展现状面临的挑战角度分析，提出有关人工智能治理体系构建思考，旨在提供新的视角和可行路径。
【关键词】人工智能；治理体系；信息安全；制度构建
引言
人工智能是新一轮科技革命和产业变革的重要驱动性力量，正快速成为社会的底层架构和操作系统并引领深刻变革。人工智能是人类迈向数字文明时代的先驱力量，是数字经济发展的强大动力，是中国式现代化的核心竞争力。世界新一轮科技革命和产业变革与我国经济迈向高质量发展阶段的交汇期既面临着历史机遇，更面临时差距拉大的严峻挑战。当前我国在人工智能领域具有市场、人才、制度等方面的优势，在人工智能发展对传统行业与产业带来变革的过程中，也逐渐暴露出伦理规范、价值导向、版权纠纷、信息安全、就业环境、公共安全等风险。构建人工智能治理体系是当前和未来社会治理面临的新课题。本文从人工智能面临的风险与挑战、国际国内治理现状、制度建设、政策监管、技术能力、应用环境等角度进行分析并提出治理对策建议。
一、人工智能发展面临的风险与挑战
1950年艾伦图灵在其论文《计算机器与智能》（ComputingMachineryandIntelligence）中提出了著名的“图灵测试”，给出了判定机器是否具有智能的试验方法，1956年达特茅斯会议（DartmouthConference）提出人工智能的概念以来，随着计算技术理论创新、大数据沉淀积累、算力性能提升和深度学习算法的突破，数字经济与实体经济加快融合发展，近年来以生成式对抗网络（GenerativeAdversarialNetwook，Gan）、深度残差网络和视觉Transformet神经网络模型为代表的深度学习算法成功实践并迅速迭代更新。2021年美国OpenAI公司推出的ChatGPT人工智能生成内容（AIGC），能够以优于人类的生产能力和知识水平承担信息挖掘、素材调用、复刻编制等机械式生产劳动，进一步实现与传统产业的融合渗透并开创出新业态、新模式和新产业，逐渐建立现实世界到数字世界的映射与数字孪生，创造出数字经济发展新的增长极。习近平总书记多次对人工智能的重要性和发展前景作出重要论述，他指出：“人工智能是引领这一轮科技革命和产业变革的战略性技术，具有溢出带动性很强的‘头雁’效应。”“加快发展新一代人工智能是我们赢得全球科技竞争主动权的重要战略抓手。”“要整合多学科力量，加强人工智能相关法律、伦理、社会问题研究。”以人工智能为代表的新技术革命使得传统的生产函数底层架构发生根本变化，培育出新的生产要素与生产方式。加快人工智能创新发展，促进人工智能与传统产业深度融合并赋能，是我国建设制造强国、质量强国、网络强国、数字中国的重要途径，对于转变经济发展方式、加快建设创新型国家和世界科技强国，推进高质量发展和构建新发展格局具有重要意义。
随着以深度学习、跨界融合、人机协同、群智开放、自主操控为特征的新一代人工智能技术持续创新突破，人工智能技术异化也产生出新的治理盲区，围绕公平、责任、安全等方面的风险日益增长，并引发伦理、道德、法律、文化、宗教、哲学等社会意识形态及法律制度的变化及挑战，将对传统生产方式和社会形态带来深刻变革，也对数字经济时代人工智能治理体制和治理模式提出了新的要求。
（一）人工智能生成内容的风险
2023年3月3日，OpenAI对外开放ChatGPT和WhisperAPI，其中ChatGPTAPI的价格为0．002美元每千个Token，标志着人工智能生成内容（AIGC）正式进入商业化应用阶段，美联社智能写稿系统Wordsmith能够每秒创作2000篇新闻，第一财经DT稿王每分钟可写作1680字，ChatGPT的自然语言处理工具已能够通过理解和学习人类的语言进行对话。人工智能迅速发展应用过程中，逐渐显露出存在的风险。如其关键的算法模型在透明度、鲁棒性、偏见与歧视方面存在固有技术局限，人工智能算法结果来自海量数据的采集，其依托的数据本质是社会价值观的映射与孪生，可能导致偏见与歧视信息反映到训练结果中，沉淀的大数据导致的算法结果可能造成内容结果的失真和违背伦理道德、哲学规范甚至法律法规。深度学习和强化学习算法模型运行规律及逻辑的不透明，存在不可预知的信息黑箱和无法解释的输出结果，其不透明、自适应、自学习的特性使得算法运行极易受到历史数据、算法模型、训练方法的干扰而出现非鲁棒性特征。加之技术的不可控也将导致信息安全风险、侵犯个人隐私和造成数据滥用等。随着机器深度学习生成的内容日益完备、应用场景日趋普及并通过互联网触达终端用户，如身份识别、内容生产、在线教育、“变声”“换脸”等技术应用引发的虚假信息、不良信息甚至违法违规内容的产生，引发出伦理道德和文化价值风险。伴随着人工智能技术的分散性、流动性、隐蔽性和大规模传播，更将直接辐射并影响网络内容生态。人工智能治理实践中面临着未知性、技术管理难度和复杂性等风险，现有条件对其风险的预测、防范和处置能力均不完备，更缺乏有效的治理方法和技术手段，在受到内部威胁或外部攻击时将引发网络内容生态安全风险。
（二）人工智知识产权的风险
我国现有知识产权法律体系规定了法律主体的权利和义务，人工智能通过机器生产出的内容成果难以获得知识产权的保护，导致人工智能创造的作品存在著作权归属不清的问题。如2020年美国查普曼大学利用OpenAI大模型GPT－3创作剧本并制作短片《律师》、海马轻帆的“小说转剧本”智能写作系统等涉及著作权问题。人工智能的知识产权界定不清晰明确，一方面将造成人工智能包括AIGC创造的作品著作权归属难以界定且无法受到法律保护，从而阻碍技术创新的动力并发挥创作价值，另一方面也会导致人工智能所依赖的海量基础数据及算法成果稀释原有创作者的独创性，侵害原权利人的合法知识产权。
（三）人工智能的就业风险
麦肯锡全球研究院《人工智能前沿记录：人工智能对全球经济影响的模拟计算》报告提出，全球高达50％的工作可以被机器人所取代，近六成工作岗位中30％的工作量可以被机器代劳，到2030年全球约8亿人的工作将因人工智能发生变化，预计我国约有1．1亿人的工作被自动化所取代。随着人工智能直接替代传统劳动岗位，或是填补劳动者所无法胜任的岗位以及催生出新的就业岗位，将引起技术性失业和就业结构失衡，由于人工智能的技术壁垒产生出新一轮市场垄断，将对不同产业、行业、群体和阶层之间的分配关系产生影响，带来贫富差距及分配正义等系列问题。
（四）人工智能的安全风险
人工智能产品及服务直接作用于社会，人工智能深度学习模型本身具有脆弱和易受攻击等缺陷，其系统本身存在高度不确定性，技术漏洞更为复杂，原始数据的添加扰动将会使系统作出错误判断并引发可靠性、安全性的问题。当前基于人工智能的自动驾驶、人脸识别、自动生产、智慧城市等技术已经普遍落地应用，人工智能技术已具备相当程度的自主学习和分析决策能力，其行为本身存在不可解释性和不可预见性，在技术层面针对人工智能的安全标准、技术体系、评估规范、监测和检查技术仍在探索中。在法律层面现行的法律法规尚未明确界定人工智能在设计、生产、消费、应用等环节涉及各方主体权利和义务，导致相关法律责任认定和划分难度的增加。如自动驾驶汽车因人工智能算法导致的交通事故、机器自动生产故障导致的伤亡事故、智能医疗设备错误诊断结果导致的误诊、自主武器产生误判对人类生命造成的威胁、人类思考能力对人工智能结果的过度依赖产生的认知偏离风险，以及Neuralink大脑芯片植入计划带来的人体实验风险等。由于人工智能的技术自主性导致的责任主体不明等问题，对现有的法律法规和治理体系产生出新的挑战。
1931年爱因斯坦即指出：关心人的本身，应当始终成为一切技术奋斗的主要目标，以保证我们的科学思想成果能够造福于人类，而不至于成为祸害。人工智能将把人类带往何处，已经成为深刻的哲学命题。进入数字经济时代，传统的技术治理手段和治理体系已不能适应新一轮技术革命的需要，人工智能的发展对治理方式和治理水平均提出了全新要求，加强人工智能的治理已成为全球共识，并从理论探讨阶段进入实践探索的前沿，有效协调技术创新发展与有效规制之间的平衡，构建具有中国特色的人工智能治理体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。
二、人工智能治理的现状
全球各国正加快探索和研究人工智能治理方法，各主要国家均提出坚持以人为中心的基本治理理念，并从伦理原则、倡议共识向可信评估、操作指南、政策法规等层面开展治理实践。美国将人工智能治理列为《国家人工智能研究和发展战略计划》，要求将如何表示和“编码”人类价值和信仰体系作为重要课题研究，建立符合伦理的人工智能，制定可接受的道德参考框架，实现符合道德、法律和社会目标的人工智能系统整体设计。欧盟发布《可信人工智能伦理指南》《欧盟人工智能白皮书》强调“可信人工智能生态系统”的重要性，要求坚持“以人为中心”的发展原则，推动发展符合欧洲伦理与社会价值观和民众愿望的人工智能，确保人工智能技术能够给个人和社会整体带来福利。英国政府发布《国家人工智能战略》指出，倡导反映我们价值观的国际标准，确保英国正确治理人工智能技术，以鼓励创新、投资并保护公众和英国基本价值观。2017年1月，在美国加州阿西洛马举行的BeneficialAI会议上，近干名人工智能和机器人领域专家联合签署了《阿西洛马人工智能原则》，呼吁全世界在发展人工智能时共同保障人类未来的伦理、利益和安全。2019年G20通过的《G20人工智能的原则》倡导以人类为中心、以负责任的态度开发人工智能。2019年9月，联合国《特定常规武器公约》确立了致命性自主武器系统运用的11项指导原则。2021年11月，联合国教科文组织在法国巴黎发布了《人工智能伦理建议书》，成为全球首个针对人工智能伦理制定的规范框架，明确了规范人工智能技术的10大原则和11个行动领域，为制定人工智能发展的国际法规和技术标准提供了遵循。谷歌、微软、亚马逊、Meta、华为、腾讯、阿里等企业均成立人工智能治理专门研究机构，通过发布伦理原则、制定内部规范、研发技术工具等措施，加快建立治理规范体系。
2020年我国人工智能企业达到1454家，位居全球第二，人工智能产业规模达3031亿元，高于全球增速。我国高度重视人工智能产业发展中的治理问题，近年来相继颁布了《数据安全法》《网络安全法》《个人信息保护法》《民法典人格权编》《网络数据安全管理条例》《互联网信息服务算法推荐管理规定》《互联网信息服务深度合成管理规定》等法律法规。2017年7月国务院在《新一代人工智能发展规划》中提出：要制定促进人工智能发展的法律法规和伦理规范；开展人工智能行为科学和伦理等问题研究；制定人工智能产品研发设计人员的道德规范和行为守则。党的十九大报告在全球首次提出实施智慧社会战略，提升社会治理智能化水平。2021年“十四五”规划和2035年远景目标将人工智能技术及其治理纳入国家规划，要求加快人工智能核心技术突破及产业化发展，同时要高度重视人工智能治理体系建设。2021年9月国家新一代人工智能治理专业委员会发布《新一代人工智能伦理规范》，提出了增进人类福祉、促进公平公正、保护隐私安全、确保可控可信、强化责任担当、提升伦理素养等6项基本伦理要求，保障人类拥有充分自主决策权，确保人工智能始终处于人类控制之下。
三、加快构建人工智能治理体系我国始终坚持以确保人工智能的安全和平等为底线，在此基础上鼓励创新并赋能经济社会发展。构建人工智能治理体系与推进国家治理体系和治理能力现代化叠加并进，智能技术与治理实践正加快融合和相互促进。国务院在《新一代人工智能发展规划》中提出：“建立人工智能法律法规、伦理规范和政策体系，形成人工智能安全评估和管控能力”。充分预见人工智能可能带来的安全风险挑战，加强前瞻性预防与约束引导，加快构建负责任的人工智能治理体系，最大程度降低和化解风险成为当前十分迫切的任务。同时，人工智能治理是一项复杂的系统性工程，人工智能所带来的风险更具复杂性、长期性和全球性，既需要坚持科技造福人类、安全与发展兼顾的治理目标，平衡创新发展与有效治理的关系，更需要提出切实有效的治理举措，保障人工智能始终安全、可靠、可信、可控。
（一）坚持正确的价值导向
人工智能的治理原则应建立在正确的价值观基础上，人工智能发展初期在强化基础数据归集、算力资源布局、算法开源平台等基础能力建设的同时，相对于立法的滞后性，应加快伦理规范的引导，保障其发展方向的价值导向并可管可控。通过依法加强对原始数据内容的监管，界定人工智能技术提供者、内容传播者和应用方的法律义务和社会责任，维护公民精神上的尊严与平等。针对深度伪造技术和虚假内容生产传播、创作者信息披露和标注生成内容、信息内容鉴别等，制定分类分级和安全标准体系，以及未成年人保护、动态评估、规则制定、权益保护、协同监管的人工智能治理模式，依法保障网络安全、文化安全和科技安全。
（二）加快治理技术工具的研发应用人工智能的治理技术包括数据治理、信息治理、算法治理、算力治理、场景治理等领域，需要依靠精准、高效、合规的治理方法及工具强化全过程、全流程和全生命周期的监管，确保人工智能始终处于人类控制之下。目前全球领先的科技企业均在积极开发运用数据筛选、算法设计、模型优化等技术工具，针对隐私泄露、算法偏见、非法内容审核等治理问题进行深入研究。如华为将差分隐私、协同过滤等技术应用于算法训练等数据使用过程，保障人工智能应用的安全可控。当前需要进一步深化治理理论及规则的研究，加强人工智能基础理论、可解释算法、可信人工智能评估测试等技术研究，加快构筑具有针对性的一体化、全链路标准体系和治理工具，支持和鼓励算力基础设施企业和算法企业加强合作，将安全技术工具集成到人工智能算力基础设施中，逐渐形成安全可靠的技术保障环境。
（三）建立法律法规制度
人工智能的非法应用及技术算法漏洞对伦理道德、隐私权益、财产安全、系统安全等带来风险和威胁，人工智能所带来的责任归属界定、隐私泄露等问题不断挑战现行法律法规，同时人工智能技术具有相对独立于自然人的智能属性，当前对人工智能的法律责任划分及其法律地位存在较大争议。在司法实践中需要采取包容审慎、灵活弹性、坚守安全的治理模式，既避免阻碍人工智能技术创新发展，更要适应技术快速迭代需要，既要通过法律法规加以规制，更要用文明和伦理赋予其更多开放弹性。2022年9月颁布的《深圳经济特区人工智能产业促进条例》《上海市促进人工智能产业发展条例》作为我国首批人工智能产业专项立法，在促进人工智能产业发展提供法治保障的同时，明确指出从事人工智能研究和应用的组织或者个人，应当遵守人工智能伦理安全规范，不得从事危害国家安全和社会公共利益、侵犯个人隐私和个人信息权益、实施价格歧视或者消费欺诈等七类行为。人工智能技术的发展对新的法律规制提出了现实要求，在没有完整制定人工智能法律体系框架的条件下，需要针对人工智能细分领域，逐步健全完善现有法律法规，构建与人工智能发展相适应的市场准入、市场秩序、技术创新、数据安全、知识产权、安全保障等法律体系，强化人工智能的市场准则和监管措施，对人工智能进行适度且有效的法律规制，确保人工智能技术可管可控可纠，有效保障公民权利和技术的创新发展。
（四）建立标准规范体系
标准化工作对人工智能及其产业发展具有基础性、支撑性、引领性的作用，既是推动产业创新发展的关键抓手，也是产业竞争的制高点。目前欧盟、美国、日本等国家和地区均高度重视并大力推进人工智能标准化进程。国务院《新一代人工智能发展规划》将人工智能标准化作为重要支撑保障，明确提出“要加强人工智能标准框架体系研究，逐步建立并完善人工智能基础共性、互联互通、行业应用、网络安全、隐私保护等技术标准。”当前重点需要在卫生、交通、制造金融、传媒等直接关系人民生命财产安全的人工智能应用领域，加快制定相关行业标准规范，保障人工智能产品质量及服务的稳定。通过建立以算法为核心，以数据和硬件为基础，以人工智能安全可控为导向，开展术语、参考框架、算法模型、技术平台等重点急需标准的研制，建立人工智能算法评估规范、伦理规范、行业安全标准、数据安全规范、应用安全规范等，使人工智能系统始终遵循和服务于人类的伦理规范，实现人工智能系统全生命周期的安全、可靠、可解释、可问责及可控运行，防止人工智能达到或超过“技术奇点”，确保人工智能系统可被人类全流程监督并及时接管。
（五）完善社会保障制度
针对未来人工智能所带来的产业结构升级和就业环境变化，需要充分发挥社会基本保障制度的作用，针对可能被人工智能替代高风险类别的就业人群，加强在岗或转岗职业培训，缓解因人工智能使用对从事常规性、结构化和重复性工作的劳动力带来的失业问题，维持传统劳动力市场的稳定。同时需要加快引导并发挥劳动力在创造性、灵活性、无法替代性工作岗位的优势，调整和优化教育结构，通过教育培养感知类、创造性和社交能力的技能和知识，培养在未来执行复杂的并难以被人工智能所替代的工作岗位，防范“人工智能鸿沟”带来新的就业排斥，通过实现人机之间的高效合作互补，不断增强人才竞争优势，降低失业率和失业周期，有效缓解人工智能引发的就业及社会保障问题。
（五）建立协同治理体系
2023年3月，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》指出，要优化数字化发展环境，建设公平规范的数字治理生态。人工智能治理的重要特征之一是治理主体的多元化和治理手段多样化，需要打造多元主体参与、多措并举、协同共治的治理机制，构建包括立法机关、政府部门、研究机构、市场主体、行业协会、社会公众等各方参与治理机制。特别是处于人工智能创新研究最前沿的人工智能企业更要担负起社会责任，切实履行维护伦理道德和信息安全的义务。社会应大力鼓励并支持头部企业、科研机构和行业专家加强治理技术能力研究创新，不断提升人工智能的成熟度、稳定性和抗风险能力，通过制定联合公约、标准规范、行动指南、行动准则等行业规范，构建全社会在技术、内容、应用、服务、监管等领域共建、共管、共治的发展环境，促进人工智能繁荣健康发展。人类历史上两次工业革命，均是利用机器替代人类的体力劳动并解放生产力，未来人工智能必将替代人类的脑力劳动并极大提升人类社会的思考能力，创造出新的生产力。有效应对人工智能带来的风险与挑战，协调人工智能发展与治理的关系，推动构建系统完备和适宜我国国情的人工智能治理体系，确保人工智能安全、可控、可靠，是保障人工智能成为促进社会有序发展、共享发展、公平发展、开放发展、和谐发展的基础。
参考文献
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作者姓名：谭继宁
所在单位：云南省文化和旅游厅
曾在昆明市政府信息化办公室、云南省文化厅、云南省文化和旅游厅长期从事信息化建设和信息产业发展研究及实践工作。
加强劳动者权益保护监督 促推劳动关系和谐共赢
主持人：王莉最高人民检察院第六检察厅副厅长
“民之所盼，政之所向”。党的十八大以来，特别是新冠肺炎疫情发生后，以习近平同志为核心的党中央高度重视劳动者权益保障工作，作出一系列重要决策部署和安排。习近平总书记深刻指出，要切实实现好维护好发展好劳动者合法权益，不断提升广大劳动群众的获得感、幸福感、安全感，让劳动者更有保障、更有尊严。近年来，为统筹疫情防控和社会经济发展，国家不断推进就业惠民工程，完善规章制度，努力维护劳动关系和谐稳定。在具体实践过程中，由于各种因素的影响，仍然存在一些不容忽视的问题，导致劳动领域矛盾纠纷多发频发，主要体现在以下几个方面：
一是用人单位执行劳动权益保障措施不到位。2019年1月至2022年6月间，从检察机关受理的劳动争议申请监督案件类型来看，确认劳动关系纠纷、追索劳动报酬纠纷、经济补偿纠纷、社会保险纠纷等四类案件的比重达73.5%。关联企业混同用工、妇女“三期”权益保障、职业病患者工伤认定、超龄就业人员劳动关系的认定、社会保险的缴纳主体认定等问题较为突出。
二是农民工欠薪问题时有发生。目前农民工占全国就业人员的比重超过35%，农民工欠薪问题的根治对于“稳就业、保民生”具有重要意义。为此，国务院专门出台《保障农民工工资支付条例》，希望从法律层面解决长期以来建设领域的欠薪顽疾。该条例不但规定了农民工实名制管理、工资专用账户、总包代发工资等特殊工资支付制度，还赋予了有关行政主管部门进行调查核实的职责，并规定了较为严厉的行政处罚，为根治欠薪问题提供了有力的制度保障。但是近年来，检察机关办理的大量涉农民工讨薪案件反映出，农民工特殊工资支付制度并未充分落实，相关矛盾纠纷仍然频发。
三是新业态就业人员法律地位不清，社会保障力度有待进一步加强。就业是最大的民生工程、民心工程、根基工程。随着共享经济的发展，新业态领域逐渐成为就业新的增长“引擎”，从最初仅涉及快递公司、外卖平台，逐渐扩充到网约车、网络直播平台、主播经纪公司等多种行业，用工形式日趋灵活多样，还出现劳动合同订立主体、工资支付主体、社保缴纳主体不同且生产要素被分解至诸多不同企业的情形。新业态就业人员与平台企业就确认劳动关系、工伤待遇、医疗待遇等方面产生一些争议问题，如何维护好新形态就业人员的合法权益，规范平台企业用工管理，引起社会广泛关注。
四是劳动仲裁的公信力和权威性有待进一步提升。我国劳动争议案件除特殊案件实行劳动仲裁“一裁终局”外，原则上实行劳动仲裁前置下的“一裁两审”制，从实际运行看，经仲裁后仍有很多案件进入法院乃至检察机关，耗费较多司法资源。近年来，检察机关办理大量涉及虚假仲裁的民事监督案件，反映出一些仲裁机构未严格执行劳动仲裁程序规定、仲裁员未尽到对案件事实和证据的谨慎审查责任等问题。
随着我国经济社会进入转型的关键时期，劳动者在劳动报酬、社会保障等方面有更高的要求和期待。近年来，全国检察机关办理了一大批涉及劳动争议的民事监督案件。2019年1月至2022年6月，全国各级检察机关共办理劳动争议生效裁判监督案件19961件，向法院提出抗诉784件，提出再审检察建议1789件。其中，2019年办理5753件，2020年办理5228件，2021年办理5849件，2022年1月至6月办理3131件，案件数量整体上呈上升趋势。2019年1月至2022年6月，全国各级检察机关共办理农民工讨薪支持起诉案件77287件，其中，2019年办理10319件，2020年办理16001件，2021年办理28920件，2022年1月至6月办理22047件，案件数量逐年大幅上升。
各地检察机关在办理个案过程中，还要注意发现司法活动和社会治理中带有一定普遍性的漏洞和短板，加强类案监督，并积极向当地有关职能部门和单位建言献策，以“我管”促“都管”，延伸监督触角，扩大监督实效，助推协同共治。
一是促进完善劳动监察长效机制，提升劳动监察执法效能。重点关注用人单位在书面合同签订、劳动报酬支付、社会保险投保情况等方面是否规范运作，强化事前监督检查。加强治理拖欠劳动报酬等突出问题，特别要督促建筑工程领域农民工工资支付规定、拖欠农民工工资“黑名单”制度和重大劳动保障违法行为社会公布办法以及严格执行用人单位劳动监察守法信用等级评价管理办法等有关制度的落实。加强对特殊群体的劳动权益保障，特别是妇女、老年人等特殊群体的合法权益保护，当前也要注意切实保障新冠肺炎康复者的就业平等权。
二是推动制度创新，逐步完善新业态就业人员的社会保险体系。通过优化新业态就业人员社会保险办理模式，增强平台企业规范用工的内生动力，强化平台企业用工主体责任，督促企业依法合规用工。对符合确立劳动关系的新业态就业人员，应当督促平台企业与之订立劳动合同，同时积极推进将不完全符合确立劳动关系的新业态就业人员也纳入相关制度保障范围。
三是推动完善劳动争议仲裁案件审查和管理制度，切实防范虚假仲裁的发生。对可能存在虚假劳动仲裁的案件，劳动仲裁机构要加大依职权调查力度，加强证据审查和仲裁文书的说理性。逐步推进仲裁裁决公开制度，接受社会监督，落实错案追究制度，增强仲裁的公信力。
四是建立劳动争议解决协调配合机制，推动劳动者权益保护多元共治。加强信息互联互通，搭建劳动监管部门、社会保障部门、审判机关和检察机关之间的信息共享通道，加强能动履职和诉源治理，将非诉方式挺在前面，建立与总工会、工商业联合会、企业联合会、用人单位协同配合的劳动争议预防协商机制，促进从“共识”走向“落实”，推进国家现代化治理能力的提升。
五是加强法治宣传，推进建立和谐双赢的社会主义劳动关系。积极宣传民法典和劳动法律法规，树立体系化的劳动者权益保护思维，推动用工双方形成共担风险、共渡难关的利益共同体意识，引导劳动者合理表达诉求，依法理性维权，督促企业树立合规经营理念，提升企业依法合规保障劳动者合法权益的思想自觉和行动自觉。
坚持以人民为中心 强化劳动者的社会保险权益保障
广东省人民检察院第六检察部主任 朱沛东
习近平总书记在党的二十大报告中提出了健全社会保障体系的重大战略部署，社会保险费的依法依规缴纳是落实社会保障制度的重要一环。广东省检察机关坚持“以人民为中心”的发展理念，聚焦用人单位怠于履行社会保险费缴纳义务这一违法问题，切实发挥法律监督职能作用，办理了一批社会保险纠纷领域劳动争议检察监督案件，有力保障了劳动者的社会保险权益。具体而言，办理社会保险费纠纷领域劳动争议检察监督案件的“广东经验”包括以下几个方面：
第一，深刻认识加强对社会保险费纠纷领域劳动争议案件的监督力度，是民事检察坚持“以人民为中心”的应有之义。社会保险是将个人生存安全风险设定为由社会共担以实现人民生活安定目标的制度，旨在保障公民在年老、疾病、工伤、失业等情况下，依法从国家和社会获得物质帮助的权利，这一制度要求社会保险基金的筹措需要政府、用人单位、劳动者三方的合理分担，因此缴纳社会保险费是用人单位和劳动者需共同承担的强制性义务。然而现实中，由于用工管理不规范、劳动者的社会保险权利意识淡薄、社会保险费征缴程序不完善等，一些用人单位选择通过逃避社保费缴纳义务达到降低用工成本的目的，这让本就缺乏抵抗社会风险能力的劳动者失去了社会安全网的保护，不利于社会的稳定。因此，检察机关应当充分发挥法律监督职能作用，厘清劳资双方之间的社会保险关系、权利义务关系，兼顾用人单位和劳动者的利益平衡，积极回应劳动者的合法合理诉求，帮助劳动者通过民事救济方式恢复受损的社会保险权益。
第二，细致审查证据，准确把握法律法规中蕴含的立法原意，精准开展检察监督。社会保险法确立了职工基本医疗保险、新型农村合作医疗保险和城镇职工医疗保险并行的模式。其中，新型农村合作医疗保险是农民自愿参与的医疗互助共济制度，职工基本医疗保险是保障在职职工和灵活就业人员的强制性保障制度。农民工因其具备农民和劳动者双重身份，同时符合新型农村合作医疗和城镇职工基本医疗保险的参保资格，但两种保险在缴费标准、保障范围、保障水平等方面存在较大差异，后者通过让用人单位和劳动者履行更重的缴费义务保障劳动者在遇到疾病风险时能获得更多补偿。在办理杨某秀与某科技公司劳动争议抗诉案的过程中，检察官深入研究社会保险法的相关规定，深刻领悟、准确把握该法的立法原意，结合案件实际认为，如果以劳动者在其户籍地自行购买新型农村合作医疗保险为由，免除用人单位为劳动者购买城镇职工基本医疗保险的义务，等于变相减免用人单位的法律义务，此时由用人单位补足两种医疗保险的报销差额更符合公平原则。由此，检察机关提出了精准的监督意见，最终使案件取得了良好的办理效果，有力维护了劳动者的合法权益。
第三，以检察自觉深入能动司法，运用民事抗诉手段实现检法联调。在社会保险领域劳动争议案件中，劳动者往往因疾病、伤残、失业、年老等失去收入来源，而用人单位一旦被判定需承担所有的社会保险待遇损失，将来可能面临来自其他劳动者的诉讼，因此劳资双方的对抗性更强。同时，劳动者作为缴纳部分社会保险费的义务承担者，未及时敦促用人单位履行义务，甚至默许其怠于履行该义务，对损失的发生存在一定的过错。因此，该类案件存在很大的调解空间，通过充分发挥检法两部门各自的职能优势，以积极的姿态介入劳资纠纷，“以抗促调、以抗促和”，能够取得更好的办案效果。例如，李某与广东某物业公司劳动争议案抗诉启动再审后，通过检法联调，最终促成双方和解。在主审法官的密切配合下，检察官对双方进行释法说理，抽丝剥茧、耐心细致为双方分析利弊，最终促成双方互谅互让。检察机关以“监督+支持”的方式，与审判机关共促民事纠纷的实质性化解，一方面切实维护劳动者的合法权益，一方面兼顾用人单位承担风险的能力，体现了司法为民、群众利益无小事的检察担当和检察情怀。
以“我管”促“都管”维护新就业形态劳动者合法权益
湖南省人民检察院第六检察部主任 王宇清
近年来，随着平台经济迅速发展创造出大量就业机会，依托互联网平台就业的快递员、网约车驾驶员、互联网营销师等新就业形态劳动者数量大幅增加，新就业形态劳动者权益保障面临新情况新问题。习近平总书记在党的二十大报告中明确指出，要支持和规范发展新就业形态，完善劳动者权益保障制度，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障。为深入贯彻落实党的二十大精神，支持和规范发展新就业形态，促进平台经济持续健康发展，检察机关应紧紧围绕加强新就业形态劳动者权益保障，坚持依法能动履职，善用支持起诉手段，以“我管”促“都管”，着力解决好人民群众的急难愁盼，用实际行动落实“以人民为中心”的发展思想。
第一，依法准确认定新业态领域劳动关系，解决新业态下劳动者维权痛点问题。近些年，去雇主化、平台化的就业模式蓬勃发展，以此为特点的新业态劳动者规模日益壮大，这对于我们如何理解和适用法律提出许多挑战。特别是在电商物流、快递行业领域，从业人员依托互联网物流平台开展工作，雇佣关系呈现出“去劳动关系化”特点。出于降低用工成本的考虑，新就业形态用工主体普遍采取外包、劳务派遣、临时或碎片化用工等形式，人员流动性大，人员组成多样，认定用工主体与劳动者存在劳动关系成为劳动者维权的一大痛点。如在株洲市石峰区检察院办理的刘某生、黄某华、肖某民与株洲某物流有限公司追索劳动报酬支持起诉系列案中，检察机关从快递加盟商株洲某物流有限公司和快递员刘某生等均符合法律法规规定的主体资格，刘某生等接受该加盟商的劳动管理、从事其安排的有报酬的劳动，提供的派件服务属于该加盟商的业务组成部分等方面，同时参考工资发放记录、银行流水、工作证、服务证、考勤记录、其他劳动者的证人证言等凭证，综合判定快递加盟商株洲某物流有限公司和快递员刘某生等之间存在事实上的劳动关系，解决了新业态下劳动者维权这一痛点问题。
第二，依法能动履职、善用支持起诉手段，切实维护弱势群体合法权益。近年来，随着电子商务的迅猛发展，快递行业从业人员规模日益庞大，且就业门槛低，一些从业者受教育水平不高、自身维权意识不强，一旦出现劳动争议纠纷，往往很难有能力维护自身的合法权益。在上述支持起诉系列案中，检察机关根据劳动者黄某华等人提供的工资表、微信聊天记录、转账记录、考勤记录截图等证据，认为株洲某物流有限公司应当支付相应报酬；刘某生等3人与公司签订的《公司职工利润分红协议》以被拖欠的工资作为入股资金，因公司未履行协议约定义务，且目前已处于停止经营状态，该协议符合法律规定的解除条件，相应投资款应当予以返还。据此，承办检察院先后向法院发出5份支持起诉意见书，法院全部采纳支持起诉意见，判决株洲某物流有限公司支付黄某华、肖某民劳动报酬11982.2元，解除刘某生等3人与株洲某物流有限公司签订的投资入股协议，偿还刘某生等3人借款共计4.5万元及利息。
第三，强化工作协同，形成保障新业态劳动者权益齐抓共管的工作格局。保障新就业形态劳动者权益是稳定就业、改善民生、加强社会治理的重要内容。针对新业态领域用工存在的普遍性问题，检察机关应加强分析研判，强化与法院、劳动社会保障部门、司法行政部门等的沟通衔接和工作协同，将保障劳动者权益纳入数字经济协同治理体系，完善相关政策措施，推动形成齐抓共管的工作格局。如在上述支持起诉系列案的办理过程中，承办检察院为缓解劳动者离职后生活上的困难，为刘某生等人申请了1万元的司法救助资金；走访辖区内各物流公司开展寄递行业专项普法工作，引导相关物流公司针对不同的用工主体和方式，灵活签订劳动合同、劳务合同和承揽合同等，主动承担起社会责任；提醒快递从业人员在日常工作中保留必要的资料和电子数据，便于维权时作为证据使用；协同寄递行业主管行政机关，与区劳动和社会保障部门、区司法局法律援助中心等召开联席会议，设立“快递小哥维权绿色通道”，为“快递小哥”等新业态从业人员快捷便利维护自身合法权益提供新的途径。
加强能动履职 为保护女职工权益提供最优方案
上海市人民检察院第六检察部主任 陈子龙
从宪法到各部门法，我国已构建较为完善的妇女合法权益保护体系。今年10月，全国人大常委会审议通过了新修订的妇女权益保障法，在加强妇女权益保护，完善妇女劳动和社会劳动权益保障，消除就业性别歧视、规定用人单位责任、完善生育保障等方面均作出了详细的规定。妇女权益保护的立法更加立体，更为完备。
法治社会就是权利彰显的社会。上海市检察机关始终贯彻落实党中央决策部署和习近平总书记重要论述精神，认真做好新时代妇女权益保障工作，加强女职工合法权益保护，消除影响平等就业的不合理限制和就业领域的性别歧视。近日，由上海市检察机关办理的蒋某某与上海某公司劳动合同纠纷检察和解案，被最高人民检察院作为典型案例予以发布。
该案的办理，促使我们充分思考办理此类案件应秉持的理念，即从法律监督的视角出发，通过办理个案，充分发挥检察机关在促进社会和谐稳定和构建良好用工秩序方面的积极作用。同时，也促使我们认真总结办理此类案件应坚持的方法，即在加强对女职工合法权益保护的同时，不能简单地就案办案，而应该主动跨前一步，多想一想有没有更好的方案，多做些工作，从女职工自身权益维护和身心健康出发，为她们提供可选择的最优方案，以实现案结事了人和的目标。具体来说，经验和做法如下：
一是在办理涉女职工权益保护的劳动争议纠纷检察监督案件时，要深刻领悟立法精神，确保法律的准确适用。在蒋某某与上海某公司劳动合同纠纷检察和解案中，女职工蒋某某在试用期即将届满时，发现自己怀孕且有先兆流产迹象，需遵医嘱休息调养。她及时将情况报告公司后，当日公司即以新员工试用期考核不合格为由，提前终止了劳动合同，蒋某某遂诉至法院，请求恢复合同履行，支付违法解除劳动合同期间工资。法院最终判决公司支付蒋某某一个月工资标准的违法解除赔偿金。蒋某某不服法院生效判决，向检察机关申请监督。在办理该案过程中，检察官联席会议深入讨论了劳动合同法的立法目的和立法精神，一致认为，该法对女职工“三期”劳动权益的保护是一种特殊保护，也是一种刚性保护。对于用人单位而言，不得随意解除与正处于“三期”的女职工的劳动合同，也不得援引该法第四十条和第四十一条关于过失性解除和经济性裁员的相关规定。只有当“三期”女职工存在该法第三十九条规定的严重过错情形时，用人单位才有权依法解除劳动合同。显然，该法将劳动者存在严重过错的举证责任加诸用人单位。用人单位不能举证劳动者存在严重过错时，其解除与“三期”女职工的劳动合同的违法性即已存在。因此，检察官联席会议认为，原生效判决虽然认定了用人单位在本案中解除劳动合同的行为违法，但对用人单位违法解除“三期”女职工劳动合同仅判决赔偿相当于一个月工资的赔偿金，未能充分体现法律对“三期”女职工的特殊保护，对用人单位而言也存在违法成本过低的问题。
二是坚持依法能动履职，杜绝机械司法和就案办案，努力追求“三个效果”的有机统一。实践中，恢复劳动关系是一个相当复杂的社会问题，劳动者与用人单位之间具有一定的人身依附特征。在蒋某某与上海某公司劳动合同纠纷检察和解案中，强行恢复劳动关系不仅不利于纠纷化解，还容易引发新的矛盾。考虑到这一因素，检察机关确定了“积极促调，争取最大补偿，实质化解矛盾”的工作方针，通过向用人单位宣传法律对“三期”女职工特殊保护的相关规定，指出了用人单位解除劳动合同的违法性；指明法院仅判决某公司承担一个月工资标准的赔偿责任明显与国家法律法规对“三期”女职工的特殊保护相悖，公司理应给予合理补偿，并提出具体补偿标准的建议；耐心细致地对劳动者蒋某某释法说理，帮助她分析强行恢复劳动关系之后的利弊，让她在恢复劳动关系与寻求充分合理补偿之间作出理性选择。经过不懈努力，检察机关最终促成双方和解，劳动者放弃了继续恢复劳动关系的诉求，接受了用人单位所给予的赔偿方案，从而使本案纠纷彻底化解。
“四位一体”精准监督冒充“农民工”类虚假诉讼
安徽省人民检察院第六检察部主任 杨会友
保证农民工工资及时足额支付，维护农民工合法权益，治理拖欠农民工工资问题，事关人民群众的急难愁盼和社会的和谐稳定，因此我国法律法规明确规定了农民工工资应当优先支付、优先受偿以及工资未及时足额支付时的特别救济措施。而现实中，利用农民工工资的特殊保护规定，冒用“农民工”身份炮制虚假劳动仲裁、虚假诉讼的大有人在。尤其是在劳动争议、劳务合同、追索劳动报酬、企业破产类的民事案件中，一些行为人单独或与他人恶意串通，冒用“农民工”身份虚增债权，或将普通债权捏造成优先债权受偿，严重侵害了农民工或其他真实债权人合法权益，也严重妨害了正常的司法审判秩序，破坏了农民工工资保护制度，亟须受到法律的严惩。
冒充“农民工”类虚假诉讼隐蔽性强、作案规模大、核实监督难，给民事检察工作带来不小挑战。结合安徽省蚌埠市检察机关办理的张某林等与某建设集团公司劳动争议虚假诉讼检察监督案（以下简称“张某林虚假诉讼监督案”）的办理经验，笔者认为，检察机关可以从四个方面入手，加强对这类虚假诉讼案件的精准监督。
一是拓展渠道排线索。冒充“农民工”类虚假诉讼案件的表面证据与真实情况往往有较大差距，当事人之间的利益纠葛复杂，检察机关要敏于从企业破产、劳动报酬纠纷、批量成规模劳动争议、涉农民工控告申诉等异常情形中发现虚假诉讼案件线索，增强大数据助力监督的思维和能力。如在办理张某林虚假诉讼监督案中，检察机关发现农民工讨薪未果被他人冒名起诉的线索后，立即依职权启动调查核实程序，梳理类案特征，由个案线索排查出103件类似案件，并通过调阅仲裁和诉讼卷宗材料，发现案件行为的发生地、农民工住所地、仲裁委所在地、审理法院均在不同省份等异常现象，为监督工作指明了路径和方向。
二是一体化办案增合力。冒充“农民工”类虚假诉讼往往会牵出团伙作案、系列案件或群体性案件，呈现涉及人员多、地域分布广、调查核实工作量大、案件敏感性强等特点，单靠基层检察院的办案力量难以应对，需上级检察院统一调度人员支援并给予指导。在办理张某林虚假诉讼监督案中，蚌埠两级检察机关实行一体化机制，成立专案组，抽调业务骨干集中统一攻坚，省检察院专门派员蹲点指导，明确调查重点和方向，统一监督标准和意见，上下一体，增强工作合力。
三是深入调查现真相。充分运用调查核实权，是突破冒充“农民工”类虚假诉讼监督案的关键。检察机关一方面依托书面阅卷查找疑点，另一方面要拟定调查提纲，综合运用询问当事人、鉴定笔迹、查询银行流水等方式，夯实行为人制造虚假诉讼的证据。在办理张某林虚假诉讼监督案中，专案组多次前往辽宁省、四川省调查取证，询问案件当事人和证人，查询案涉企业和个人的银行资金转账记录，并对授权委托书上农民工的笔迹进行鉴定，结果显示均非农民工本人签名，案涉身份信息、授权委托书等均为张某林伪造。
四是综合监督提效果。对冒充“农民工”类虚假诉讼监督案件，不仅要运用抗诉和再审检察建议的方式督促法院对生效裁判和调解书及时纠错，还要深挖案件背后相关人员的违纪违法犯罪行为，推进民刑协同，建立线索移送、联合查办、结果反馈、跟踪跟进等制度机制，实现监督程序的无缝衔接，通过对案监督和对人监督的闭环运行，助力农民工工资支付制度的精准落地。在张某林虚假诉讼监督案中，蚌埠市检察机关先后向法院提出抗诉48件、提出再审检察建议55件，并将张某林涉嫌犯罪的线索移送公安机关。法院采纳了检察机关的监督意见，再审后撤销了原民事调解书，公安机关亦对涉案违法犯罪行为立案侦查。
安徽省检察院历来注重依法能动履职维护农民工合法权益，已连续五年在全省检察机关部署开展“检察蓝”助力解决农民工讨薪问题专项行动，对内加强协作配合，强化上下联动，形成监督合力；对外主动与法院、劳动仲裁机构、人社等部门沟通联系，构建信息共享平台，建立解决欠薪问题协作机制，形成齐抓共管联动模式。通过内外结合的有效举措，安徽检察机关在协同当好“护薪人”、解决“烦薪事”方面，正发挥着越来越重要的作用。