以数字化改革提升政府治理现代化水平
数字化是当前全球发展的最强驱动力之一。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出加快数字化发展，建设数字中国的要求，强调“加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”，“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率”。新的时代背景下，数字政府建设不仅决定了政府自身治理水平，也是影响数字经济、数字社会发展的关键变量。
一
数字政府建设是数字中国建设的关键内容。数字政府建设不能狭义理解为政府需要运用数字技术创新职能履行方式，还包括政府应当为数字经济、数字社会的健康有序发展树立典范，提供必要支撑。近年来，我国各级政府对数字化改革的认知持续深化，不断拓宽数字政府建设范畴。
从数字技术的运用看，各级政府积极引入前沿技术，以城市治理、疫情防控等为实践场景，形成了多样化应用类型。2020年3月31日，习近平总书记在浙江考察时指出，“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路”。与“互联网+政务服务”等政府数字化转型实践相比，智慧城市建设中的数字治理是以数据驱动取代业务驱动、主体驱动的重要突破，也是以数据赋能政府与市场、社会等多元主体共同破解复杂问题治理的重要尝试。
从政府数字化转型的价值取向看，各级政府显著增加了以人民为中心发展思想的体制机制供给。当前，数字鸿沟、隐私保护等日益成为数字化改革进程中的痛点。2020年11月，国务院办公厅印发《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》，这是我国探索数字时代包容性公共治理的标志性文件。针对个人隐私保护问题，民法典第四编在人格权基础上专门规定了网络时代的公民隐私权，加大对个人信息保护力度。这些法律法规和公共政策的制定实施，对政府数字化转型进程中的公共数据治理提出了更高要求，也为市场、社会主体的数据使用提供了指引，有助于建立数字时代的公共秩序。
从政府数字化转型的内容看，数字化改革成为推动政府职能转变的重要力量。数字政府建设要为数字经济、数字社会发展提供必要技术支撑、基础秩序和要素保障。一是技术支撑。前沿技术创新、新技术转化应用是数字化改革的重要支柱，政府的制度创新构成了撬动科技创新、建立完善创新驱动发展新格局的重要保障。二是基础秩序。数字技术的快速发展，推动形成全新经济业态，带来了数字支付、虚拟货币等新的交易工具，对政府治理提出了挑战。相应地，促进平台经济规范健康创新发展，探索形成更加包容审慎的监管机制等，正是数字时代增创体制机制新优势的题中之义。三是要素保障。在数字时代，数据资源正成为一种全新生产要素。加快推动全方位、系统性数字化改革，需要政府加快探索建立数据产权保护和交易定价机制，为数据资源这一新型生产要素的价值转化提供保障。
二
数字化改革是一场全方位、系统性的创新实践，政府是关键主体，不仅要积极推动自身数字化转型和参与经济社会的数字化改革，还要为其他参与主体提供基础性的治理规则。
树立前瞻性、系统性思维。数字化改革不是对已有经济社会和政府治理形态做简单加减法，而是需要系统反思、重构已有组织、社会运行方式。以组织为例，数字化改革可以从“业务数据化”开始，按照在线办公、数据共享和业务协同的逻辑次序逐步推进，但不能终止于此。数据驱动意味着大型组织在发展进程中需要将技术与制度深度融合，以数据为要素、技术为载体，运用大数据、人工智能等系统更新组织的决策方式，通过“数据业务化”实现组织架构、人员配置和内部沟通方式的全面重构。当前，不少地方设置了“数据专员”等新岗位，突出了政府数字化转型不只是公共数据治理机构的工作，也应纳入各职能部门工作范畴。但政府数字化转型的重要目标，恰恰是取消这些特定岗位，形成“人人都是数据专员”的格局。
创新与其他参与主体的合作模式。在数字化改革进程中，各级政府广泛采用了购买服务、合同外包、特许经营等方式，与市场、社会主体合作。但值得注意的是，政府并不总是能够恰当处理与第三方的合作关系。一方面，政府作为科层制组织，常常习惯于上下级关系管理，而合同制却建立在平等主体间关系之上。这就内在地要求政府注重提高管理、维护横向主体间关系的能力。另一方面，传统的政企、政社合作更多发生在可预期目标、内容和质量的产品或服务领域，而数字化改革却是一个有着高度不确定性的创新领域。在这一领域，政府的首要职责不是以公共财政投入具有高度不确定性的风险项目，而是为市场、社会主体的探索创新创造一个更加开放包容的环境。在政企、政社合作中，政府不能沿用以往的合同制模式去设定刚性的发展目标、步骤和路径，而是可以采用共同投资、风险共担等新的合作模式，建立适应前沿领域、创新探索的合同制管理新方式，更好地激发各方主体的创新性。
三
数字化本身并不是最终目标，人民群众的获得感、幸福感和安全感才是政府工作的依归。数字化改革需要落脚到每个个体的福祉，保证人民群众能够充分共享数字化改革红利。
充分运用“互联网+”等新技术，探索构建数字时代的民众参与渠道，真正做到以民众需求来定义数字化改革内容的优先次序。近年来，中央政府和各级地方政府都已探索建立以互联网为载体的政民互动渠道，极大拓宽了民众参与公共事务治理的途径。例如，人民网的“领导留言板”已经成为提高政府回应性的重要载体。在数字化改革中，各级政府可以以“互联网+”为载体，进一步完善线上线下一体化的政民互动新机制，并充分运用自然语义分析、文本挖掘、机器学习等方式实现更加充分、精准的民意汇聚。
更加重视从“建设”到“运营”的发展阶段转变，推动形成更高质量的数字化项目。数字化项目的质量首先是指政府需要更加重视使用者的体验感。当前，我国已经建立全国一体化在线政务服务平台，各省纷纷推出“浙里办”“粤省事”等各类政务服务平台，为公众低成本获取政务服务提供载体。下一阶段，政府可以在政策制度体系、标准规范体系和组织保障体系之外，新设运营维护体系，畅通用户反馈渠道。近年来，数字鸿沟成为公共领域的热点议题。可以运用政府数字化转型后形成的海量数据，利用科学方法，细致辨析各类数字化服务对不同社会成员公共服务可及性、民生保障获得感的具体影响，并基于这些研究精准优化公共政策。在数字时代，基于数据的公共政策制定比以往任何时候都更加重要。
政府在数字化改革中，既要重视技术专家的“脑”，也要重视公共政策专家的“心”和人文学者的“眼”，为创新设边界、为应用定底线、为工具添价值，维护公共治理的公平正义。当前，一些政策制定者已经注意到过度采集公民数据产生的隐私保护问题，积极呼吁通过立法等形式探索保障数据人格权的可行途径。数字化改革的另一重要议题是伦理问题，即判断特定的数字化应用是否会突破公序良俗底线、是否会对特定人群的基本权益产生负面影响。针对这一问题，政府可以通过设立数字伦理委员会等，以更加充分的程序审查，建立完善算法伦理的基本准则，让数字化改革更有温度。
（作者：郁建兴、高翔，分别系浙江工商大学校长、浙江大学社会治理研究院院长，浙江大学公共管理学院教授）
智慧政府治理：大数据时代政府治理变革之道
一、智慧政府:大数据时代政府治理变革的目标
(一)大数据是智慧政府治理的技术基础
大数据是指那些大小已经超出了传统意义上的尺度,难以运用常规手段对数据信息进行捕捉、存储、管理和分析的数据,是类型复杂、体量巨大、高速增长、具有高价值性的数据集合。大数据的核心是数据,然后才是数据技术和数据思维,不仅侧重数据的海量性、多样性、数据结构形式的多元化以及数据生成与传输的高速性与多渠道性,更加强调数据自身以及作为一种现代技术的潜在巨大价值。对于现代政府治理来说,大数据是一种重要的治理资源,是政府在治理过程中的辅助手段,更是一种新的治理价值观。大数据的挖掘、清洗、存储和可视化技术,以及回归统计、预测模型、语义引擎、关联规则分析等技术,已经成为数据驱动治理背景下智慧政府治理所必不可少的条件和手段,而这些都是传统技术难以实现的。
(二)智慧政府治理是大数据时代发展的必然结果
⒈智慧政府的主要内容
智慧政府是互联网技术发展的产物,是继数字政府、智能政府之后的又一个政府发展新形态,是以大数据革命为背景,政府在收集大量数据资源的基础上,通过建立现代网络渠道进行数据存储、数据智能处理、数据价值提炼,从而对社会进行治理的拥有类人化的集感知、融合、共享、协同、智能五位一体的政务治理系统。智慧政府实现了政府职能的互联化、移动化过程,提升了政府部门之间的协作融合效率。主要包括以下四个方面内容:
第一,办公智能化。与传统政府办公自动化模式相比,智慧政府不仅体现在办公过程中通过对新技术、新机器和新设备的应用,实现办公的无纸化、科学化和自动化,还赋予政务办公更多智慧和智力因素,多了一些包括采用人工智能、知识管理以及移动互联网等手段在内的更为人性化、智慧化的技术支持和设置,使政府办公更加便捷高效。
第二,决策科学化。决策建立在数据的基础之上,数据的真实性、全面性和代表性决定了决策的科学性和惠民程度。而大数据的核心就是预测,智慧政府决策基于大数据的挖掘技术、统计分析技术、并行化技术、数据可视化技术以及云计算、人工智能等技术的应用,辅助政府捕获实时的决策信息并精准预测和准确分析现实状况,建立虚拟决策模型,寻找规律并验证决策假设,使政府不仅对决策的合理性进行宏观把握,还能做到精准预测和客观分析。这是典型的从经验决策到数据决策的重大转变,避免了主观决策、片面决策,增强了决策的科学性,提高了决策的可行性。
第三,服务信息化。智慧政府实现了智能技术与公共服务的有效整合,致力于打造一种以人为本的自动感知、高质量、便捷式的信息服务体系。通过信息化技术平台和精细化的数据挖掘技术,设置个性化服务定制通道,及时感知并获取多样性的公众需求,实时开放与公众息息相关的便民化检索数据。同时,创新服务程序,为公众提供全天候快捷业务办理之窗、决策咨询路径和互动参与机制,据此提升智慧服务的即时性与自发性。
第四,监管智能化。智能技术革命带来了新一轮政府监管的升级,数据的互联共享使智慧政府监管做到全覆盖,而智能化的监管实现了监测与监管协同联动,形成监管网络,实时预判、监测并识别生态环境、社会治安、交通安全以及生产安全等方面的问题,是智慧政府预报预警能力的体现,提升了社会整体安全系数,实现了智慧政府监管的智能化运转。
⒉智慧政府治理的基本特征
第一,智慧治理目标强调以人为本。智慧政府的本质和原则都是围绕满足群众需要、为民服务和改善民生而展开的,是将以人为核心、以制度为保障作为智慧治理的根本出发点和最终目标,建立更加人性化和智能化的政府服务模式。
第二,智慧治理的无缝隙和可移动性。服务的快捷性、完整性、准确性、自助式及全天候是智慧政府的重要特征,现代技术手段的应用使政府满足了公众的个性化服务需求,实现了政府与公众服务的无缝隙对接。同时,可移动的智能化业务办理不仅提高了业务效率、节省了行政成本,还使得公务人员得以从繁重的业务和会务中脱身,得以从事更加重要的战略研究、政策设计以及方案开发等事项。
第三,智慧治理内容的精细化和科学性。科学化的治理包括三个层次:规范化、精细化和个性化。智慧政府拥有明晰的责任划分、具化的管理内容,每一位管理者都深谙自身所承担的分解后的目标任务、落实细节以及精细化的责任承担,并将任务进行分阶段、分环节的规范化实施,同时赋予行动以管理者的创新思路,实现治理规范性和创新性的有效结合。
第四,智慧治理过程动态协同。虚拟化政务治理健全了政府门户网站数据交互功能,实现了政府功能的重组,摒弃了等级森严的科层制以及相互隔绝的部门作业,迎来上下级数据传递的平等地位,从而打破了各部门间数据壁垒的封闭和碎片化状态,形成政府内部的动态协作。此外,政府开放数据资源,促进政民网络互动活跃,实现政府与企业及公众的良好对接,形成政府与公众之间的良性双向服务模式,打造政府与外部的协同治理。
二、以大数据为依托的智慧政府治理变革创新
政府治理体系包括政府治理理念、治理结构、治理方式、治理模式和治理过程等方面,通过大数据实现政府智慧治理,有助于提升国家整体治理能力和数据空间的国家竞争力。
(一)政府治理理念革新性转变:“循数”治理成为主导理念
政府治理理念的转变是实现政府治理能力提升的前提。“循数”治理即遵循、依照并利用数据进行治理,是以数据为资源、依据和工具来发现、分析和解决公共问题,以此保证治理更为科学客观理性。在大数据爆炸的时代,政府所要面对和处理的是更为复杂多变的数据环境和一系列以数据形式呈现的现实问题,为适应大数据环境的变化,实现更优质、更客观的治理,政府不可避免地应当把“循数”治理理念引入智慧政府治理过程中,挖掘大数据中有价值、可利用的关联数据,使收集数据成为日常行为,挖掘数据成为常态,分析数据成为常规,发布数据成为常务,确保治理过程的公平公正、治理结果的科学客观理性,形成用数据说话、用数据决策、用数据管理和用数据创新的“循数”治理理念,以大数据为资源和依据来快速洞悉社会舆情,发现、分析和解决公共问题,必然能够大幅度提升政府治理效能。
(二)政府治理效率飞跃性提升:加快政府智慧化与政府服务信息化
政务治理和服务是智慧政府本质的集中体现,大数据等现代信息技术手段的使用能够及时共享政府数据,打破碎片化的信息和数据状态,提高政府和社会数据信息的利用率,同时进一步处理非结构化、半结构化数据,降低管理费用的投入;能够再造和优化政务服务流程,提供线上政务服务,简化办事流程,推动政府打造出一个信息共享、业务协同的综合性一体化的基本公共服务线上平台和虚拟化的办事大厅。这种智能、便捷、高效、优质的智慧政府服务平台的建立,使传统的政务大厅办理公共事务的压力得以缓解,提高了行政效率,降低了行政成本,优化了民众服务体验;能够在大数据的辅助下实时监测、全面感知、精准判断、预测把握目标群体的特质和需求痛点,并对公众需求进行多层次的归类和细分,按需求提出的时间、内容、紧急程度、重要程度等有序地及时响应公众诉求,开通广泛和深入了解民情民意的政策窗口,进行活跃的政民网络互动,为公众提供全方位、全生命周期的定制化政务服务;能够实现行政服务的标准化,通过统一的政务原则和方法来实现不同地区及各级政府统一的业务流程、统一的网络平台,推动服务范围明细化、服务方法规范化、服务质量标准化的智慧型政府建设。
(三)政府治理方式科学化:大数据促进政府决策科学化,提升政策执行合理性
决策科学是政府能够通过海量数据实现逻辑性或实证性的计算分析,实现对决策模型的建构、决策执行过程的预见以及决策效果的预测。政府决策是国家治理目标的直接体现,决策的科学化程度和实施效果直接影响目标的实现。智慧政府在事前决策中,通过大数据和智能决策系统为科学决策提供动态系统的数据支撑,并筛选真实有效的数据,在确保决策的客观性和真实性的同时确保政府准确把握事件的发展规律和方向,提升决策前瞻性,避免了传统政府在有限理性基础上的模糊决策、过度主观决策和经验决策等弊端。而在决策执行过程中,政府通过大数据分析技术对各个环节进行实时的数据跟踪、检测和监督,及时发现问题,调整决策方案,提升决策的可行性以及执行效果。同时,决策执行过程的数据开放,为社会共同参与和监督政策实施提供了条件,发挥数据对权力的持续约束力,逐步形成权责清晰、运行公开、监督有效的权力运行机制和健全的问责机制。在事后决策信息反馈阶段,对政策执行的结果进行绩效评价,优化决策过程,进行决策纠偏,同时以数据作监督,做到决策的透明公开、可执行和可问责,杜绝政策制定和执行中的政策寻租、以权谋私、权力腐败等失范行为。
(四)政府治理结构优化发展:开放化、扁平化是智慧政府结构的主要发展趋势
传统的政府组织结构是垂直化的等级森严、条块分割式的治理模式,是以行政指令为主的交流方式,而在大数据时代,信息技术的使用改变了政府信息的传递方式,实现了上下级数据信息的高速度、全方位和直接交互,减少了繁琐的信息传递中间层次和环节,提升了数据信息的传递效率,使政府组织结构渐趋扁平化。大数据背景下的智慧政府结构扁平化发展是在确保行政效率的前提下减少管理层次、扩宽管理幅度,这种迅速而准确的上传下达模式不仅减少了信息在传递过程中的失真问题,有利于执行部门对迅速变化的环境做出正确、及时而有效的反应,还有利于提高政府工作的效率和透明度。同时,基于大数据处理技术的政府跨部门数据开放、信息共享的业务协同系统及平台的构建,打破了部门之间各自为政、碎片化以及数据壁垒状态,实现了部门间的良性互动,从而推进业务信息系统的互联互通。
(五)政府治理模式多元化创新:建立从一元管制到多元共治的合作机制
在我国的政府治理结构中,政府一直都是唯一的治理主体,政府占据社会上的绝大多数数据及资源,掌控了社会中绝大多数公共问题的判断与处理,其他治理主体话语权低、参与意识薄弱、合作能力差,不仅增加了政府的负担,降低了政府的效能,还降低了社会问题处理的效度。随着大数据时代的到来和移动互联网的发展,公众可以突破时间和空间的限制,与政府进行深层次、更广领域的协同合作。同时,随着经济市场化程度增大、非正式组织的兴起、公民参与意识的觉醒以及多元参与主体的迅速生成,使政府处于全新的治理生态环境中,形成了一种新的公共决策和秩序,即多元主体共建共治的新型社会治理格局。这种建立于法治基础上的多元共治蕴含了法治、协商和自治的理念,所有参与者在理性、规范的参与机制下,与政府交互共享相关问题的数据和信息,达成集体决策、共同协商进行公共政策的制定和公共事务及问题的治理,强调治理主体的决策平等权、治理过程的双向度、治理方案的共识导向以及治理结果的互益性。
三、大数据助力智慧政府治理的实现路径
(一)汇聚政务大数据,打造高效能的智慧政务
⒈构建标准化政务平台
标准化平台实现了“线上、线下相结合,自助共享高效率”的政务模式,即搭建线上智能平台建设和线下一窗式服务终端相结合的服务体系,打造“一号申请、一窗受理、一网通办、一屏应用”的便捷式服务。
首先,智慧政府的线上智能平台承担了政务办理的主要功能,充分体现政府的标准化和人性化服务。政府应当通过对各地区各级政府服务平台进行标准化管理,确保平台的清晰可用,方便公众对相应业务的查询和办理。同时,平台必须涵盖多种政务服务事项,理清各级政府部门管理职能,实现政府各部门业务的协同和政务流程的再造,通过打造多渠道、全流程的统一接口,实现政务一体化。
其次,通过打造线下的一窗式自助终端来打破传统政府部门冗杂、职能交织的局面。一个窗口集中办公提高了政府的办公效率,而智能自助服务终端的排号、预约、业务查询以及简单业务办理等功能构建,更是降低了行政成本、节省了公众时间、提升了政府整体效能。
⒉打造智能化办公系统
智慧政务建立在传统电子政务、办公自动化的基础上,随着人工智能、知识互联网等技术的发展,政府应引进新型信息化装备,全面打造网络化、数字化的移动办公、智能办公、无纸化办公,减少繁杂的工作程序,实现资源的高效利用、工作模式的科学运作和创新。同时,充分利用智能技术优化办公环境,打造更加符合公务人员工作特点的智能化办公系统,包括根据不同岗位、不同级别公务员的工作性质、工作内容以及公务人员的不同工作风格和方式进行相应的个性化设置和自动优化,使政府办公更具人性化、更加智能。此外,应当形成内部专门办公网络,重塑政府部门关系,实现跨部门业务流程高效对接,确保政府内部长效沟通、信息集成、业务互联、数据资源及时共享。
⒊建立政务云数据中心
数据中心是政务信息化的“智慧核心”,建设政务云数据中心是汇聚、存储、计算政务数据,打造智慧政务的新建设目标。政府应当依据总体构架、分段建设原则,以安全、绿色、高效、节能、低成本为目标,通过采用虚拟化技术、存储管理技术、资源管理技术和安全技术来打造集物理设备层、虚拟资源层、数据服务层、平台应用层为一体的新一代数据中心。不仅融合传统数据中心、云储存系统、云计算技术等优点,更应当避免传统数据安全性低、运行效率低、基础设施重复建设、资源利用率不高的弊端,确保平台的安全运作,数据自动云备份,同时防止政府核心业务在系统出现问题时数据丢失、业务中断。
(二)实现大数据的精细化管理,加速智能化服务建设
全天候服务、自动感知、智慧推送是智慧政府服务的基本要求,而大数据的规模性、完整性、价值密度和可用性,是确保智慧政府对公众个性化服务需求精确感知和挖掘的前提,为保证智能服务的高效性和可用性,政府必须建立线上互动参与机制,提供个性化智慧服务定制功能,实现政府数据开放。
⒈提供个性化智慧服务
政府服务平台不应局限于对公众需求的满足,还应当在对公众浏览数据的实时捕获与测量的基础上,通过高效挖掘与分析,智能感知、预测与深入辨识用户的习惯、喜好以及与工作生活状态相关的隐形和显性个性化服务需求,更精准地了解公众需要,更高效地解决访问用户的各种申请,并对其行为自动进行提示、引导和评价,进行主动的智慧推送,为公众提供定制化的服务。这种真正立足民众需求的新服务模式便是大数据时代智慧政府治理的本质内涵。此外,政府平台业务办理应当方便快捷,实行“一证通行”的原则,公众在获取政府网上服务时,只要在网上进行身份证实名注册登记,便可在相应的服务模块提出业务办理的需求,真正实现政府服务的全天候和智能化。
⒉提升政民自然交互力度
当前,我国政府官方网站人气、公众认可度和参与度低,政府服务平台的交互沟通与信息交流功能有效性不足。政府必须完善其交互层及线上参与机制。
首先,政府必须拓宽政民交互渠道,确保政民互动的时效性。政策咨询与意见反馈是公众最寻常的服务需求,政府部门应完善网上咨询服务建设,拓宽政民交互渠道,通过政府网站及现代移动服务平台,包括微博、微信、手机客户端等方式及时回应公众需求,提升公民对政府的信任感,增强民众参与政民交互的积极性和满意度。
其次,完善政民交互的评价机制。智慧服务的保障是智慧评价和智慧监督。政府应当将公众回应性纳入公务人员的考核中,并建立以公众评价为主的科学合理的考核指标体系,对政府的服务过程以及结果进行考评,提升政府网上服务的能力。
⒊开放政府数据
政府汇聚了与企业运作、公众生活密切相关的海量数据,为使数据最大化增值开发,就必须实现数据的开放,开放政府数据能够为企业带来活力,是企业掌握经济发展态势、实现创新的关键要素;能够为公众提供便利,是满足公众知情权、构建智慧民生的前提;能够催生产业新业态,推动知识经济和网络经济的发展。因此,政府应当明确开放原则,制定统一规范,有针对性、选择性地开放数据,实现不威胁国家安全、不涉及个人隐私以及不触及商业机密的安全数据的全面开放。
(三)建立数据驱动的决策支持系统,提升政府决策精确性
为实现智慧政府的科学、精确决策,必须建立基于数据之上的决策支持系统。数据驱动的决策支持系统包括掌握大数据技术支持系统、新型智库系统、公众参与系统。
⒈建立大数据技术支持系统
在政府决策方面较为重要的数据技术包括数据挖掘技术、统计分析技术、并行化技术、数据可视化技术等。数据仓储确保了数据的全面性和多样化来源,避免因信息不全而导致的决策偏差;数据挖掘技术对大量的数据进行描述性和预测性的自动分析,揭示数据中隐藏的规律和趋势,对未来的状况进行预测,不仅为决策者提供科学参考,更使决策具有前瞻性;统计分析技术通过现代数学算法分析变量之间的关系,辅助政府准确把握事物之间的关联动向;数据可视化技术让杂乱无章的数据更加直观有规律呈现,帮助政府洞察数据关系和规律,使公众对政策的目标宗旨、核心内容一目了然。政府应当着力研发、利用这些大数据技术来提高政府决策能力、决策效率以及决策的准确性。
⒉打造新型智库支持系统
智库是以政府公共政策为研究对象,影响和改进政策制定为目标的专业研究机构。目前,我国的智库主要包括党政军智库、社会科学院智库、高校智库和民间智库,但智库能力有限,各个智库间发展不平衡,综合性、协同性、创新性不足,无法有效发挥智库群的情报服务、科学决策的作用。政府应当健全决策咨询系统,建立完善的智库参与保障机制,鼓励智库对政策问题提供建议;积极推动我国智库系统的建设,推动智库的市场化建设,形成良性竞争的智库发展模式;打造高水平智库队伍,凝聚各方力量,整合科研资源,鼓励数据分析家、情报分析家、统计学家等专家积极加入政府智库,进入政策议程;搭建政策研究高端论坛,为政府决策出谋划策。
⒊完善公众参与机制
公众参与是公民的基本权利,也是确保政策和决策民主性、公共性、公益性的重要保证。政府应当建立开放型的政策制定和决策参与机制,扩大公众参与和影响政策的渠道,建立完备的政府信息公开制度、社区民意反映制度、社会听证制度以及社会公示制度,建立政策咨询中心,提升公众的参与力度。同时,政策参与的过程也是公众了解、接受政策的过程,提升了政策认可度,减少了政策推行的阻碍因素,确保政策顺利执行。
(四)完善智能化数据监管体系,加强和创新社会监管
社会监管是政府为了实现某种公共政策目标而对社会的经济、政治和文化等社会微观主体进行的指导、规范、制约和监督的过程。传统有关社区治理的研究绝大多数属描述型,只有在大数据时代,应用大数据技术才可以真正做到社会治理结构从描述型研究走向解释型研究。大数据创新社会监管的主要作用体现在,利用其独有的快速挖掘、准确研判、及时预警、高效分析的优势,节省政府的监管成本,提高政府的整体监管能力。而智能化的社会监管又依赖于统一的社会监管体系的构建,主要包括网格化数字管理平台、全方位远程监控系统、数据预警系统和统计分析系统等四个方面。
⒈网格化数字管理平台
网格化、组团式的城市治理,是将城市划分为若干个单元网格,即不同的监管单位,并搭建与统一的城市管理数字化平台相连接的社区信息化平台,将政府的城市治理职能下放到每一个社区网格单元,打破城市的行政管理界限,实现城市管理的重心下移、整体联动以及监督与处置相分离的共同治理机制。应当通过政府主导、社区自助的社会治理方式,即政府通过政策支持、规划建设、运营维护及资金支持等方面对社区服务系统进行宏观调控,而社区在此基础上实现自治的方式建立政府和社区互联的网格化数字管理平台,最终实现对全社会统一的动态监控、管理和调配,使政府对城市的治理更加及时、高效。
⒉全方位远程监控系统
城市监控系统的网格化全覆盖是政府精细掌握城市管理现状的利器,在全天候的监控系统上,政府可以第一时间直观观测城市道路交通运行状态、城市各片区环境状况、城市治安现状、城市火灾消防情况等城市安全状况,实现政府对社会危机的前馈控制;全景式的监控存储和调控还能为安全问题的解决提供追踪、回放等途径,辅助政府进行追溯管理。
⒊数据预警系统
数据预警系统建立在数据监控和数据收集的基础之上,将采集到的各种数据进行智能筛选和识别,精准判断数据的可靠性、真实性和全面性,并立刻将各种数据进行精细化处理之后及时传输、反馈到城市管理平台,实现数据的互联共享,辅助指挥中心进行问题处置。此外,应当让民众参与到安全环境建构中,通过收集识别公民在互动平台上提供的社会不安全因素的数据,对社会潜在的风险和危机进行预警管控。
⒋统计分析系统
多渠道的数据采集和快捷的数据处理是解决社会安全问题的最重要手段。智慧政府的社会监管,通过智能分析系统、云计算以及人脸识别功能等技术工具,对案件进行深化分析,做到事前预警、事中提供智能解决方案、事后案件总结的一体化社会问题处理系统,有针对性地对事故以及安全隐患进行及时处理,保障社区安全,维护社会安定。
总而言之,大数据时代已经到来,大数据正逐渐成为国家层面的突出竞争力,是大国博弈和竞争力的新兴战略制高点。而要实现我国政府治理体系和治理能力现代化,打造智慧政府,大数据是背景、机遇,更是挑战,应当把握时代发展动向,更好地发挥大数据在政府治理变革中的重要作用,早日建成智慧政府,迈入智慧社会。返回搜狐，查看更多
如何认识人工智能对未来经济社会的影响
原标题：如何认识人工智能对未来经济社会的影响人工智能作为一种新兴颠覆性技术，正在释放科技革命和产业变革积蓄的巨大能量，深刻改变着人类生产生活方式和思维方式，对经济发展、社会进步等方面产生重大而深远的影响。世界主要国家都高度重视人工智能发展，我国亦把新一代人工智能作为推动科技跨越发展、产业优化升级、生产力整体跃升的驱动力量。在此背景下，我们有必要更好认识和把握人工智能的发展进程，研究其未来趋势和走向。
人工智能不同于常规计算机技术依据既定程序执行计算或控制等任务，而是具有生物智能的自学习、自组织、自适应、自行动等特征。可以说，人工智能的实质是“赋予机器人类智能”。首先，人工智能是目标导向，而非指代特定技术。人工智能的目标是在某方面使机器具备相当于人类的智能，达到此目标即可称之为人工智能，具体技术路线则可能多种多样，多种技术类型和路线均被纳入人工智能范畴。例如，根据图灵测试方法，人类通过文字交流无法分辨智能机器与人类的区别，那么该机器就可以被认为拥有人类智能。其次，人工智能是对人类智能及生理构造的模拟。再次，人工智能发展涉及数学与统计学、软件、数据、硬件乃至外部环境等诸多因素。一方面，人工智能本身的发展，需要算法研究、训练数据集、人工智能芯片等横跨整个创新链的多个学科领域同步推进。另一方面，人工智能与经济的融合要求外部环境进行适应性变化，所涉的外部环境十分广泛，例如法律法规、伦理规范、基础设施、社会舆论等。随着人工智能进一步发展并与经济深度融合，其所涉外部环境范围还将进一步扩大，彼此互动和影响亦将日趋复杂。
总的来看，人工智能将波浪式发展。当前，人工智能正处于本轮发展浪潮的高峰。本轮人工智能浪潮的兴起，主要归功于数据、算力和算法的飞跃。一是移动互联网普及带来的大数据爆发，二是云计算技术应用带来的计算能力飞跃和计算成本持续下降，三是机器学习在互联网领域的应用推广。但人工智能技术成熟和大规模商业化应用可能仍将经历波折。人工智能的发展史表明，每一轮人工智能发展浪潮都遭遇了技术瓶颈制约，导致商业化应用难以落地，最终重新陷入低潮。本轮人工智能浪潮的技术上限和商业化潜力都大大高于以往，部分专用人工智能可能获得长足进步，但许多业内专家认为目前的人工智能从机理上还不存在向通用人工智能转化的可能性，人工智能大规模商业化应用仍将是一个长期而曲折的过程。人工智能的发展尚处于早期阶段，在可预见的未来仍将主要起到辅助人类工作而非替代人类的作用，同时，严重依赖数据输入和计算能力的人工智能距离真正的人类智能还有很大的差距。
作为继互联网后新一代“通用目的技术”，人工智能的影响可能遍及整个经济社会，创造出众多新兴业态。国内外普遍认为，人工智能将对未来经济发展产生重要影响。
一方面，人工智能将是未来经济增长的关键推动力。人工智能技术的应用将提升生产率，进而促进经济增长。许多商业研究机构对人工智能对经济的影响进行了预测，主要预测指标包括GDP增长率、市场规模、劳动生产率、行业增长率等。多数主要商业研究机构认为，总体上看，世界各国都将受益于人工智能，实现经济大幅增长。未来十年（至2030年），人工智能将助推全球生产总值增长12%左右。同时，人工智能将催生数个千亿美元甚至万亿美元规模的产业。人工智能对全球经济的推动和牵引，可能呈现出三种形态和方式。其一，它创造了一种新的虚拟劳动力，能够解决需要适应性和敏捷性的复杂任务，即“智能自动化”；其二，人工智能可以对现有劳动力和实物资产进行有力的补充和提升，提升员工能力，提高资本效率；其三，人工智能的普及将推动多行业的相关创新，提高全要素生产率，开辟崭新的经济增长空间。
另一方面，人工智能替代劳动的速度、广度和深度将前所未有。许多经济学家认为，人工智能使机器开始具备人类大脑的功能，将以全新的方式替代人类劳动，冲击许多从前受技术进步影响较小的职业，其替代劳动的速度、广度和深度将大大超越从前的技术进步。但他们同时指出，技术应用存在社会、法律、经济等多方面障碍，进展较为缓慢，技术对劳动的替代难以很快实现；劳动者可以转换技术禀赋；新技术的需求还将创造新的工作岗位。
当前，在人工智能对经济的影响这个领域，相关研究已经取得了一些成果，然而目前仍处于研究的早期探索阶段，还未形成成熟的理论和实证分析框架。不过，学界的一些基本共识已经达成：短期来看，人工智能发展将对我国经济产生显著促进作用；长期来看，人工智能的发展路径和速度难以预测。因此，我们需对人工智能加速发展可能导致的世界经济发展模式变化保持关注。
（作者单位：国务院发展研究中心创新发展研究部）
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人工智能时代政府治理模式的变革与创新
人工智能的崛起不仅能为控制政府规模、强化政府效率和提升政府服务水平提供支撑，同时也可能对传统的行政伦理带来现实冲击，并引发新的政府信息安全问题。当前，我国电子政务体系以及相关政策、法制建设不断跟进，政府治理层面的智能应用已初露端倪，但政府治理进程中的人工智能还缺乏足够的支撑能力、联通能力、创新能力和发展能力。面对人工智能给政府治理带来的客观挑战，过度警惕无异于故步自封，与其担忧未来不如把握现在、善加利用。当前必须通过创新政府的行动理念、主导模式、治理模式、协作模式和评估模式等手段，推进政府治理模式实现突破创新。
不断推进政府治理模式的变革和创新，建设人民满意的服务型政府是实现社会经济发展的内在要求，也是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。党的十九大继往开来，在肯定和明确过去五年伟大成就和历史性变革的基础上，对新时代政府职能的转变和公共服务体系的发展与完善提出了新的要求。习近平总书记明确指出，当前要“决胜全面建成小康社会，奋力夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利”，就必须切实做到“登高望远、居安思危，勇于变革、勇于创新，永不僵化、永不停滞”。这一表述可以说也为新时代我国政府治理模式的变革创新指明了方向。
近年来，在全球互联网和大数据技术的发展和推动下，人类社会生产的信息化和智能化得到了显著提升，尤其是伴随着高质量大数据、高性能计算资源以及深度学习算法的日益成熟，人工智能在一些领域已然走到了人类智慧的前列。对此，从阿尔法围棋(AlphaGo)对人类棋手的完胜便可见一斑。人工智能时代的到来，不仅开启了万物感知的新纪元，进一步提升了人类的社会生产能力，同时也给作为公共治理主体的政府及其治理模式的变革与创新带来新的机遇。面对人工智能不断壮大的客观实际，政府治理模式到底该如何“变”，抑或“变”成何样?这是当下学界不得不思考的一个现实问题。
一、遭遇人工智能:政府治理模式变革的新画面
(一)“人工智能”释义
人工智能(ArtificialIntelligence，简称AI)，顾名思义就是“人造的智能”，也即“用电子计算机模拟或实现的智能”，目前学界对其概念的界定不一。根据国外学者的相关研究，普遍将其界定为基于计算机研究、开发用于模拟、延伸和扩展人的智能的理论和技术科学。如美国学者温斯顿(PatrickWinston)就认为，“人工智能即研究如何使计算机去做过去只有人才能做的智能工作。”而当代著名的人工智能专家尼尔逊(N．J．Nilsson)则直接将人工智能视为“怎样表示知识、怎样获得知识及使用知识的科学”。国内学界对该领域的关注主要集中在计算机与互联网领域，社会科学层面的相关研究目前还不是很多。
作为信息化时代的高阶产物，现代人工智能以数据和知识为载体，通过对数据和知识的获取、表示和使用来完成处理复杂任务的目标，其内含着数据挖掘、机器学习、计算机视觉、知识处理系统、自然语言理解和自动程序设计等多个复杂环节，人工智能的产生不仅挑战了人类智慧的社会主导能力，同时也为各类机构治理能力的提升带来前所未有的空间与潜力。
从历史发展的脉络看，人工智能的概念早在20世纪50年代便已出现，并在长期的发展中历经多次的范式转变和认知变迁。概而言之，自1950年“图灵测试”的理念提出以来，人们对其认识大致经历了“弱人工智能”和“强人工智能”两大阶段。其中，“弱人工智能”即能制造出可进行推理和解决问题的智能机器，但机器本身并不产生自主意识。20世纪下半叶以来计算机的不断普及，为人工智能的发展提供了现实契机，以计算机为载体的弱人工智能技术亦开始出现并不断壮大，尤其是在工业自动化领域得到了广泛应用，为提升社会生产效率提供了巨大辅助。
学界普遍认为，弱人工智能技术在当前已基本实现。与此相对应，“强人工智能”则意味着机器不仅善于推理和解决难题，而且也具备了相应的自我意识，即机器不再仅是一个“研究心灵的工具”，本身业已成为“一个心灵”。从全球人工智能产业发展境况看，当前人类科技在如何唤起机器意识上还面临诸多难题，整体而言依然停留在较“弱”的阶段上，但随着相关技术的不断发展，尤其是大数据技术的不断成熟，目前的新一代人工智能无论在知识学习还是人机融合上，较之以往已有了巨大的飞跃和突破，在实现由“弱”到“强”的转变中正缓慢加以递进，并为各类机构的发展提供了更为智能的支撑。
(二)人工智能给政府治理模式变革带来的机遇
当今时代是一个人工智能不断崛起的时代，大数据、云计算和认知技术的突破，加之国际互联网、物联网等层面信息交互的日益紧密化，为新一代人工智能的发展壮大提供了绝佳的外部环境。根据中国电子信息产业发展研究院的相关统计，2018年，全球人工智能市场规模将由2015年的1683．9亿元增加到2697．3亿元，复合增长率为17%。而中国人工智能市场规模也将由2015年的203．9亿元增加到2018年的360亿元，复合增长率将达到21%。中国人工智能产业的发展速度要高于全球平均水平。尤其是近年来人工智能在计算、检索、病虫害测报和天气预报等领域的广泛应用，其效率水平已大大超越人类智慧，给社会生活和生产发展带来了积极效应。人工智能时代的到来，也为深化政府治理变革提供了全新途径，在优化升级政府治理模式的过程中带来了不可忽视的积极价值。
首先，人工智能的崛起为有效控制政府规模提供了现实可能。所谓政府规模，即基于一定组织原则所组成的各级政府和各个部门的总和，是由政府的机构、职能、权力和人员等各类有形和无形要素构成的有机整体。既有研究已经表明，政府规模既非越小越好，亦非越大越好，政府规模过小极易诱发“市场失灵”，政府规模过大则不利于居民幸福感的提升。在强化政府治理能力的进程中，必须建构适度性的政府规模，这也是现代政府治理模式变革的基本取向。
改革开放以来，我国政府虽历经多次机构改革，但依然未逃出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。如何对政府规模做出有效控制依然是摆在当前我国政府治理模式变革层面的一项重要议题。人工智能的诞生为这一难题的化解提供了新路径。政府规模很大程度上取决于其对治理范围、数量的界定及相关事务的复杂程度，其间任一层面的实现都要以相关数据的分析和把握为基本前提。
人工智能的发展为优化处理海量政府数据提供了可能，通过机器学习和精准算法，人工智能排除了人为因素下的生理局限，可以实现对数据更为科学的分析与整合，进而提出前瞻性的决策方案。在人工智能环境下，多部门的协同治理因智能终端的嵌入而变得更为简洁，这不仅使得治理主体从简单劳动中解放出来，达到降低人力成本的治理目标，而且也有助于推进治理过程的扁平化，在打破行政壁垒的过程中，更好地理顺政府与市场的关系。显然，这些对于促进政府规模的精简和适度化发展都是有积极意义的。
其次，人工智能的崛起为强化政府效率提供了技术支撑。政府效率，简言之，即政府在投入和产出之间的比率。作为公共行政学的核心命题，政府效率既是政府发展的基本要义，也是政府治理模式变革的重要目标。近年来，随着我国行政体制的不断发展与完善，我国各级政府的效率虽得到了显著提升，但受制于计划体制下传统治理模式带来的惯性影响，新时代政府效率的提升依然面临诸多障碍，尤其同民众的诉求相比还存在一定的差距。对此，党的十九大也明确提出了推进“效率变革”的发展要求。政府效率的强化不仅需要制度的完善，也渴求政府在治理工具上的突破创新。
人工智能的发展恰恰为此提供了便利。一方面，人工智能的嵌入有效节省了政府的财政支出。人工智能不仅具有优于常人的精确性，同时也更为便捷和快速，以办公自动化为例，根据德勤报告的数据显示，通过自动化计算机执行的常规任务，在全球低端范围内每年可节省9670万个小时和33亿美元，在高端范围内每年甚至可节省12亿个小时，并因此省下411亿美元。可见人工智能在控制政府规模的同时，也为节省财政支出和提升政府灵敏度提供了有效载体。另一方面，人工智能的使用也有效强化了政府治理主体的能力。高素质的参与主体是政府效率提升的基本前提，人工智能的嵌入也打破了以往事事亲力亲为的主体运作模式，深度学习、遗传算法等的介入赋予了机器本身一定程度的自主研判和自主决策能力，在人工智能环境下，传统行政模式下的人浮于事、素质低下等问题得以化解，由此在提升积极性的过程中便为推进政府治理效益的最大化带来积极意义。
最后，人工智能的崛起也极大地提升了公共服务的有效性。公共服务是政府的天职，正如丹哈特(ＲobertB．Denhardt)所言:“政府的重心在于服务的直接供给”，在于“建立集体的、共享的公共利益观念”。作为公共行政的核心理念，公共服务同样也是政府治理变革的价值目标。
人工智能对于政府公共服务质量的提升，其价值主要体现在两方面:一是拓宽了政府的公共服务渠道。在传统模式下，政府公共服务主要通过建构固定平台的途径加以实现，受人力、物力和工作区间的限制，往往存在服务供给不融洽、不及时的现实问题，互联网和大数据的发展一定程度上强化了服务过程的开放化和透明化，但传统的窗口服务模式依旧占主导地位。人工智能的嵌入在政府与民众之间形成了一个全新的连接点。通过创建综合的决策树算法模型，并将其同公共服务大数据进行结合，人工智能可对服务内容做出基本判断和调整，并确保一些技术性难题在远程终端实现自动解决，由此就能打破公共服务的时空局限，让民众对公共服务的接收变得唾手可得。
二是提升了政府公共服务的个性化。公共服务的过程也是民众诉求信息不断集聚的过程。面对海量的诉求信息，人工方式很难做出准确归类，借助于神经网络和遗传算法等程序，人工智能可便捷地实现对相关信息的收集和整理，并形成个体性的数据档案，这就解决了传统模式下的信息盲区，为改进公共服务流程，构建个性化的公共服务模式提供了必要准备。
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